공청회자료

국회의원면책특권과 의원징계 및 윤리심사 기준에 관한 공청회

• 일시 : 2005년 6월 27일(월) 14:00

• 장소 : 의원회관 101호

윤리특별위원회

【 목    차 】

1. 공청회 개최 계획 1

2. 진술인 명단 3

3. 진술인의 진술내용 5

위원장 인사말씀

윤리특별위원회가 1991년에 설치된 이후 지난 14대 국회부터 16대국회까지는 제대로 된 역할을 수행하지 못하였다는 비판이 있었습니다.

17대 국회 들어 우리 윤리특별위원회는 윤리심사 5건, 징계안 6건 총 11건의 안건을 처리하였고, 3차에 걸쳐 공청회를 실시하는 등 과거에 비하여 활발한 활동상을 보여왔습니다.

이러한 활발한 역할의 수행은 우리 윤리특별위원회가 제식구 감싸기 등의 관행을 벗어나 제자리를 찾아가고 있다는 긍정적인 평가가 있는 반면, 

징계 및 윤리심사의 객관적 기준의 미비라는 제도상의 흠결로 인해 윤리특위가 정쟁의 장으로 변질되어 공정하고 엄정한 심사가 이루어지지 못하고 있는 것이 아닌가 하는 의문이 있는 것도 사실입니다.

따라서 오늘 공청회는 앞으로 우리 윤리특별위원회가 여·야 각 당의 이해관계를 떠나서 공정하고 객관적인 기준을 가지고 의원징계 및 윤리심사를 할 수 있는 방향점 모색차원에서 관계 전문가들을 모시게 된 것입니다.

이 자리에 참석하신 진술인 뿐만 아니라 위원님들이 개진하는 다양한 의견들이 윤리특별위원회 심사의 객관적 기준 정립에 많은 도움이 되었으면 합니다.

국회윤리특별위원장  김  원  웅

1. 공청회 개최 계획

1) 안건명

국회의원 면책특권과 의원징계 및 윤리심사 기준에 관한 공청회

2) 목  적

국회의원 면책특권과 윤리특별위원회 심사의 객관적 기준 정립에 대한 의견 수렴

3) 일시 및 장소 

▪ 2005. 6. 27(월) 14:00

▪ 의원회관 101호 회의실

4) 진행순서 및 방법

■ 진행순서

■ 진행방법

▪ 국회법 제64조제4항의 규정에 의하여 위원회 회의로 진행함

▪ 공개회의로 진행함

▪ 진술인은 3인으로 하고, 진술은 진술인 1인당 15분이내로 함

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▪ 질의는 위원만 할 수 있고 방청인은 위원을 통하여 의사표시를 할 수 있음

▪ 진술인의 의견을 일괄하여 청취한 다음 질의· 답변순으로 진행함

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2. 진술인 명단(3인)

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3. 진술인의 진술내용

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『국회의원의 면책특권과 의원 징계·윤리심사기준』

박준선(대한변협 이사·인권위원)

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국회의원의 면책특권과 의원 징계‧윤리심사 기준

변호사   박   준   선 

(대한변협 이사 ‧ 인권위원)

Ⅰ. 면책특권과 의원 징계‧윤리심사의 관계

○ 헌법 제45조는 “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회외에서 책임을 지지 아니한다”라고 免責特權을 규정

-  면책특권은 ‘국회의원이 국민의 대표자로서 자유롭게 그 직무를 수행할 수 있도록 보장하기 위하여 마련된 장치’(대법원 92.9.22. 91도3317판결) 

-  ‘국회’라함은 의사당, 본회의나 위원회가 개최되고 있는 장소, 기타 국회가 활동하고 있는 모든 장소(국정감사장)을 지칭

-  직무상 행한 발언과 표결은 직무행위 그 자체는 물론 직무부수적 행위, 예컨대 본회의와 위원회에서 발언할 내용을 발언 직전에 원내기자실에서 출입기자들에게 배포하는 행위를 포함

・ 직무상의 행위에 私談, 야유, 난투 등은 포함되지 아니함

・  국회에서 행한 발언과 표결이라 하더라도 국회 밖에서 발표하거나 출판한  경우에는 면책되지 아니함

・  공개회의의 회의록을 그대로 공개한 경우에는 면책(국회법 제118조) 

○ 그러나, 면책특권의 효과는 임기중・임기후를 불문하고 국회 외에서 민・형사상 책임을 지지 않는다는 것이지, 국회 내에서 징계

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책임을 묻거나, 소속 정당・유권자에 대한 정치적 책임의 면제까지 의미하는 것은 아님

○ 따라서, 법률적으로 면책특권과 의원 징계・윤리심사와는 전혀 무관 

Ⅱ. 국회의원 징계‧윤리심사의 기준

1. 抽象的 基準

○ 헌법과 국회법은 국민의 대표자인 동시에 국회의 구성원인 국회의원에게 그 직무 수행을 보장하기 위하여 각종 권한과 특권을 규정하는 동시에, 그에 상응하는 의무도 부과하고 있음 

○ 국회의원에게 헌법 및 국회법 등이 부과하고 있는 의무와 그에 대한 위반행위는 국회의원에 대한 징계 및 윤리심사의 추상적 기준이 될 것이며, 그 의무의 내용은 아래와 같음

-  헌법상의 의무 

・국민 전체에 대한 봉사의무(헌법 제7조제1항)

・겸직금지의 의무(헌법 제43조)

・청렴의 의무(헌법 제46조제1항)

・국가이익우선의 의무(헌법 제46조제2항)

・이권개입(지위남용) 금지의 의무(제46조제3항) 

-  국회법상의 의무 

・본회의와 위원회에 출석할 의무(국회법 제155조제2항제8호)

・의사에 관한 법령과 국회 규칙을 준수할 의무(동법 제6장)

・회의장의 질서를 준수하고 국회의 위신을 손상하지 않을 의무

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(동법 제145조, 제25조)

・다른 의원을 모욕하거나 다른 의원의 발언을 방해하지 않을 의무(동법 제146조, 제147조)

・국정감사・국정조사에 있어서의 주의의무(동법 제155조제2항제6호)

・의장의 질서유지에 관한 명령에 복종할 의무(동법 제145조)

-  국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범 준수의무

・품위유지의무, 국가기밀의 누설금지의무, 회피의무 등

2. 具體的 基準

○ 국회법 제155조 이하에서는 윤리심사 및 징계의 대상행위의 종류, 절차, 징계처분의 종류 등에 관하여 규정하고 있을 뿐, 징계 대상행위와 징계처분의 내용간의 관계, 즉 구체적 징계 기준에 관하여는 규정하고 있지 아니함

-  윤리심사 및 징계의 내용으로는 ① 윤리특별위원회의 ‘국회의원윤리강령‧국회의원윤리실천규범 위반사실 통보’ ② 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일내의 출석정지, 제명 등이 있음 

○ 이러한 징계 및 윤리심사에 관한 국회법의 규정 형식은 ‘징계 및 윤리심사’가 국회 自律權의 하나로서 일반 형사처벌과는 달리 죄형법정주의의 적용 대상에서 제외된 결과임

※ 형사처벌은 범죄의 요건과 종류, 형벌이 반드시 구체적으로 규정되어 있어야 하는 것이 ‘죄형법정주의’ 

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○ 그러나, 국민의 대표자인 국회의원에 대한 징계처분은 헌법기관인 국회의원에 대한 신분에 중대한 영향을 미치는 처분으로서 사법심사가 허용되지 않는 1회적 처분임

-  따라서, 그 대상행위의 내용, 즉 사실관계에 대한 명확한 규명 이후 징계처분을 진행하여야 할 것이며, 

-  그 대상행위에 대하여 징계처분의 수위를 결정하는 과정에서는 「비례의 원칙」(“행위에 상응하는 책임”, “과잉처분의 금지”)을 충분히 고려하여야 할 것임

○ 예컨대, 국회의원의 사소한 의무위반행위에 대하여 ‘제명’ 처분을 하는 것은 비례의 원칙에 반하는 것으로서, 국회 자율권의 남용으로서 의회민주주의의 정신에 어긋나는 것으로 생각됨

-  특히, 중징계에 해당하는 제명 처분의 경우, 비례의 원칙을 지키지 않는 경우, 의원징계가 다수당이 소수정당 소속 의원을 탄압하는 수단으로 전락, 국회 스스로의 권위 실추 및 국민 저항을 초래할 가능성이 농후

-  의원에 대한 제명 처분은 중대한 헌법상 의무위반(거액의 뇌물수수를 통한 청렴의무위반 등), 위법행위를 반복적으로 행하여 국회의원로서의 직무수행이 지극히 부적합한 경우 등에 한정하여야할 것임

3. 結論 및 提案

○ 국회의원에 대한 윤리심사 및 징계권은 국회의 자율권의 주요 내용으로서 국회의 자정기능을 수행, 국민에 대한 국

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회의 신뢰를 유지‧회복하는 중요한 수단

○ 따라서, 과거의 유명무실한 장식적 장치에서 벗어나 의원에 대한 윤리심사 및 징계권을 보다 적극적‧능동적으로 행사함으로써 정치권 불신에 대한 근본 원인을 제거함과 동시에 국회의 질적 수준을 선진화할 수 있다고 생각되며, 그 과정에서 자연스럽게 의원 징계의 구체적 기준과 선례가 관행으로 정립될 것으로 판단.

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국회의원의 면책특권, 윤리심사 대상행위의 기준

박흥식(중앙대학교 교수)

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국회의원 면책특권, 징계 및 윤리심사 대상  행위의 기준 

박흥식(Heungsik Park) 중앙대학교 교수

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중앙대학교 사회과학대학 공공정책학부 행정학 전공 교수

ꂕ 456- 756 경기도 안성시 대덕면 내리 산 40- 1

전화: 031- 670- 3248(연구실), 010- 3160- 6087

(e- mail) pa0907@yahoo.co.kr   (Homepage) post.cau.ac.kr/~parkh

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§ 총괄적 견해 -  국회의원 윤리규정 구성의 문제

□ 국회의원 윤리 심사 -  최근 관심에 대한 이해

○ 불체포‧면책 특권, 겸직, 이해충돌, 품위훼손(폭력, 폭언, 모욕, 명예훼손, 성차별 발언, 여자 문제 등), 선물, 여행, 사례, 비밀누설, 회의 불참, 불법선거, 청탁 등 

○ 국민 기대의 급격한 상승. 현재 윤리규정은 있으나 내용 미비, 효과적 집행을 위한 관련 연구, 논의 필요 

○ 국회의원 윤리심사 대상행위 및 징계를 위한 객관적, 구체적 기준이 요구됨. 관습법적 기준 확인의 접근이 권고됨

□ 외국의 예

○ 미국 의회 하원(U.S. House of Representatives)

-  House Rule XXIII Code of Official Conduct 

-  Committee on Standards of Official Conduct

※ Historical Summary of Conduct Cases in the House of Representatives는 미 하원 윤리위원회가 지금가지 다룬 징계 대상 행위, 내용, 그에 따른 징계 결정 등    자세한 정보 제공

-  Ethics of Government Act of 1978 (Ethics Reform Act of 1989로 개정)

-  Office of Government Ethics -  Federal Ethics Laws의 집행

○ 일본 국회(National Diet of Japan)

參議院(House of Councillors) 및 衆議院은 ‘운영 및 징벌 위원회’ 설치, 운영 

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별도 윤리위원회는 두고 있지 않음 

§ 개별 사안

□ 불체포 및 면책 특권의 문제

○ 국민 기대, 정서와 간격이 매우 큼. 방탄국회, 폭로, 흑색 선전 등에 이러한 특권의 남용이 문제임

독재, 권위주의 시대에 권력의 불법, 부당한 억압으로부터 국회의 자주적 입법 활동 보장을 위한 제도이나 오늘날 그 필요 급격히 감소함. 현제도 제도적 의미는 여전히 유지

남용 방지를 위한 엄격한 제한 필요

-  제도 남용 가능성은 최근 현저히 저하

-  문제는 제도남용 부작용의 통제가 쉽지 않음. 국회 윤리특위의 ‘의원 체포동의안 제출시 본 회의 열어 72시간 내에 표결 의무화’도 한 가지 방법임

□ 겸직(Outside employment)

○ 객관적 기준 마련 및 강화 필요

겸직금지 범위의 확대. 세밀한 기준 개발, 국회의원이 전문 직업적 임무에 보다 충실하도록 하기 위해 위반에 따른 제제 강화

(참조) 

국회의원윤리실천규범 제8조 (겸직금지 등), 제9조 (겸직신고), 제7조 사례금 등 

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미국 5 USC app. § 501, 502 

-  부동산, 보험 판매, 금융 서비스, 컨설팅, 자문 관련 신탁적 전문직업적 서비스 업무로부터 어떤 보수도 받지 못한다.

-  전문직업적 서비스를 제공하는 어떤 기업과도 보상관계의 가입은 허용되지 않는다. 그 기업에 의한 이름 사용도 허용되지 않는다. 

-  조직의 간부, 이사회 맴버로서 일한 대가의 보수도 허용되지 않는다.

-  위원회의 사전 승인 없이 강의하고 돈 받는 것도 인정되지 않는다.

-  의원직을 그만 둔 후에도 1년 동안, 의원은 다른 사람을 위해 공식적 행위에 영향을 미칠 의도를 가지고 의원, 직원과 얘기하거나 만나서는 안 된다.

-  18 USC app. § 207(위반에 따른 징계 규정) 

-  의원의 연설, 토론 참가, 기고 논문 등에 대해 사례 대신에, 출판자, 행사 후원자가 자선으로 2000달러까지 기부할 수 있다. 의원, 직원은 이러한 기부금을 Financial Disclosure Statements로 보고하고, 이때 누가 수령자인지 적어야 한다. 

□ 이해충돌(Conflict of Interests)의 회피

○ 객관적, 구체적 기준의 개발이 필요

법안 등과 직접적 이해관계가 있는 의원의 소관 상임위원회 참석 제한, 상임위에 직접적 이해관계 의원이 과반수 넘을 때, 국회의장이 해당 의안을 다른 위원회에 회부하는 것은 현실적 의미가 적을 수도 있음

직무 이용한 부당 이득 막기 위해, 세밀한 기준 개발이 필요

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(참조) 

국회의원윤리실천규범 제8조 (겸직금지 등), 제9조 (겸직신고) 제10조 (회피의무), 제15조(보조직원관리)

미국 18 USC § 201, 203 ... 

-  직무상 비밀을 개인 목적을 위하여 이용할 수 없다.

-  의원은 자신이 직접, 명확히 개인적 또는 금전상 이해와 관련된 문제에 대하여 투표를 거부해야 한다. 투표거부는 해당 의원이 주주와 같은 집단의 한 사람으로서 영향 받을 때는 요구되지 않는다. 그러나 청문, 위원회 표결과 같은 공식적 행위를 취할 때는 더 큰 조심이 요구된다. 

-  의원과 직원은 가족에 어떤 특별한 호의를 보이지 말아야 한다. 

-  의원은 가족을 의회 사무실에 고용하지 말아야 한다.

□ 품위훼손 (폭력, 폭언, 모욕, 명예훼손, 성차별 발언, 여자문제 등)

○ 일본, 한국 등에서 국회의원의 윤리적 행위와 관련 특별히 주요 관심 대상이 되고 있음. 개별 사안과 내용에 따른 접근이 필요

(참조)

국회의원윤리실천규범 제2조 (품위유지) 

일본 참의원 규칙은 제16장 (규율 및 경찰), 제18장 (징벌)에서 세밀한 조항을 배치하고 있음

□ 비밀누설

○ 불체포 특권과 관련한 가장 민감한 문제임. 구체적이고 실질적인 국가안전 이익의 침해 여부가 징계 판단의 기준이 될 것임 

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(참조)

국회의원윤리실천규범 제6조 (국가기밀의 누설 금지) 

미국 18 USC § 798, 1905, 50 USC § 783(a) 

□ 선물과 여행

○ 객관적 금지 기준의 마련 필요.  미국의 경우, 하원 의원은 1년 한 곳으로부터 총 100달러 가격 상당 이상의 선물을 받을 수 없음 (환율, 생활수준 비교 기준 등을 적용하면 15만원 안팎이 될 것임)

미 의회의원 골프, 쇼핑 접대에 대한 미 의회 윤리위원회 조사 사례 참고

(참조) 

국회의원윤리실천규범 제13조 (국회활동) 

미 하원 규정(House Gift Rules)

▪ 선물

-  규정에 예외로 언급된 것이 아닌 어떤 선물의 수령도 금지된다. 의원은 1회 50달러 이상의 선물은 받을 수 없다. 한 곳으로부터 누적 총액 년 100달러를 넘을 수 없다. 단 10달러 이하는 여기에 포함되지 않는다. 

-  친척, 동료 의원, 직원으로부터의 선물은 여기서 제외된다.

-  개인 우정의 선물도 예외이다.  그러나 250달러 넘는 것은 위원회로부터의 서면 결정을 받아야 받을 수 있다.

-  집에서 접대는 예외이다. 단 (등록된) 로비스트의 접대는 받을 수 없다.

-  자선, 정치 또는 공식적 모임으로, 참여가 공개된 그러나 무료 참여일 때의 접대도 무방하다.

-  정부가 제공하는 선물은 예외이다.

-  의원이나 직원은 선물을 강요하지 않는다. 또 어떤 청탁 관련 

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선물도 받을 수 없다.

▪ 여행

-  자격을 갖춘 후원자가 식사, 교통, 숙박비를 지불하는 경우, 공무수행과 관련해 회의, 연설, 또는 사실 확인을 위한 여행의 경우 인정된다. 그러나 이때도 국내는 여행시간 포함 4일, 국외는 7일로 제한된다.

-  유흥, 레크리에이션 비용은 허용되지 않는다.

-  후원자의 이름, 여행의 목적과 일정, 그리고 지출 비용을 보고하는 서식이 여행에서 돌아온 후 30일 이내까지 Clerk of the House에 보고되어야 한다. 

-  일정한 한도 내에서 자신의 비용, 시간으로 여행을 연장할 수 있다.

-  후원자가 부담한다면 배우자, 아이들, 부모나 형제 등 친지 한 명을 동반할 수 있다.

기타 USC Code(연방법) Gifts and Travel

5 USC § 7351, 7353. 31 USC § 1353. 5 USC § 4111

참조 

§ 문제해결을 위한 접근

□ 민간감시 집행 메커니즘의 마련

독립 윤리심의기구 설치 → 국회 자신이 자신의 윤리적 수준을 개선 또는 통제하는데 따른 본질적 한계 보완의 의미 

▪ 외부 전문가 참여

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자문기구로 하되, 위반사실을 통보 받게 되면 소명을 듣고 징계를 권고하는 역할을 할 수 있을 것임 

□ 징계 및 윤리심사 대상, 구체적 처벌기준의 개발 

▪ 객관‧구체적 기준 개발, 자문의 필요

(참조) 

미국 하원 의원윤리기준위원회(committee on Standards of Official Conduct)는 구체적, 객관적 상황(specific factual situations)에 적합한 기준 개발을 위해 여러 가지 노력을 하고 있음. 여기에 Office of Advice and Education을 설치, 특정 행위가 윤리적 기준에 맞는지 상시 자문함

Historical Summary of Conduct Cases in the House of Representatives ~ 

뉴저지 하원의원 Dick Zimmer(1996), 동료 의원이 그가 의회 팩스를 사적인 목적을 위해 사용했다고 제소. 위원회 기각 결정. 같은 해 뉴저지 Torricelli 의원이 의회 팩스를 사적 용도로 사용했다는 동료의원의 제소에 위원회는 기각 및 letter 공개 결정. 오하이오 하원의원 James A Traficant의 연방 뇌물, 수뢰죄에 대해서는 위원회는 조사위원회를 설치, 조사, 제명결정을 내림

※ 의원 윤리심사의 대상행위, 처벌기준은 국민들이 정치 도덕적 기준에서 그것을 어떻게 받아들이는지에 의존함. 국회의원 비윤리행위 징계는 특히 동일 사건이 대량 발생, 반복되는 것도 아니어서, 징계의 구체적 처벌기준의 개발은 관습법적 방법에 의한 접근이 가장 바람직한 것으로 판단됨

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미국 하원 의원윤리기준위원회(committee on Standards of Official Conduct)

징계절차, 처벌 수준의 결정; 

Rules (Committee on Standards of Official Conduct); 

Rule 23 Adjudicatory Hearings

Rule 24 Sanction Hearing and Consideration of Sanctions or Other Recommendations

Rule 25 Disclosure of Exculpatory Information to Respondent

Rule 26 Rights of Respondents and Witnesses

Rule 27 Frivolous Filings

□ 집행 방법

▪기준개발, 연구, 자문, 의원들에 대한 관련 자료 제공 등 사전적 노력이 중요

▪윤리위원회가 자신의 역할을 징계에 제한하는 접근은 바람직하지 않음. 윤리적 행위 촉진 활동으로 방향 조준 필요

(참조) 

미국 하원 의원윤리기준위원회(committee on Standards of Official Conduct)의 테스크포스팀(Ethics Reform Task Force), 공정선거의 기준(Campaign Booklet), 선물과 여행(책자)(Gifts and Travel Booklet), 윤리 메뉴얼(Ethics Manual), 과거 기록(책자)(Historical Documents), 권고(Advisory Memoranda) 

등 자료 개발, 제공

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국회윤리위원회의 

적절한 활동을 촉구한다

김광식(21세기한국연구소 소장)

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국회윤리위원회의 적절한 활동을 촉구한다. 

김광식(21세기한국연구소 소장)

1. 국가 공식기구는 제 역할을 다해야 한다.

:국회윤리특위에 투입되는 예산과 인력 

국회윤리특위는 <헌법>과 <국회법>, <국회의원윤리강령>, <국회의원윤리실천규범>, <윤리특별위원회구성등에관한규칙>이 규정하고 있는 의무와 권한을 원활하게 잘 행사할 필요가 있다. 또한 일정한 예산까지 배정되고 있다. 시민단체들의 윤리특위에 대한 비판은 “윤리특위가 16대에서 4년간 한일은 고작 회의 22분하고, 5억원의 예산을 썼다”는 것이다. 그렇다면 이와 같은 측면에서 문제를 보았을 때, 국회윤리위원회가 제 할일을 하는 노력은 국민에 대한 의무로 해석되어 마땅하다. 

국회사무처에서 직원까지 파송되어 있다는 사실을 고려하면 더욱 그렇다. 직원까지 배정되어 있는 국회윤리특위의 활동에 우리가 기대를 걸지 않게 된다면 이것은 정말로 심각한 문제로 인식하지 않을 수 없는 것이다. 그래서 “국회윤리특위는 예산과 인력에 걸 맞는 행동을 취해야 한다”는 것이 내가 갖고 있는 생각의 핵심이다. 지금은 모든 국가기구들이 설립 취지대로 움직여 주어야 하는 시대이다. 바로 이것이 거물에 의해서 움직이는 정치가 아니라 시스템에 의해서 움직이는 정치의 모습이다. 

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지금은 모든 국가 기관이 최초 수립 목적에 맞도록 움직여야 한다. 1991년에 설치된 국회 윤리특위는 자신의 임무로서 <자격심사>, <윤리심사> 및 <징계에 관한 사항>을 분담 심사하기 위해서 <윤리심사소위원회>와 <징계- 자격심사소위원회>를 구성하도록 하고 있다. 이것은 윤리특위에 윤리심사, 징계심사, 자격심사를 해야 한다(할 수 있도록)는 책임(권한)을 부과하고 있다고 볼 수 있다. 다만 이것은 법의 문제가 아니라, 그보다 훨씬 이전의 윤리 문제로 보고 있는 것이 주요한 특징이다. 

2. 투입과 결과의 균형 문제

(1)국회윤리특위를 철저하게 가동해야 

17대 국회가 시작되면서 우리는 정말 국회가 자기 역할을 다 할 것이라고 보았다. 국회가 제 기능을 다한다는 것은 “의사규칙을 준수하고, 모든 안건에 대해서 말로서 의사소통을 다하면서, 토론을 다 할 것”이라고 보았던 것이다. 이것은 바로 갈등해소의 기본적인 방법론이다. 그런데 국회에서는 회의 때마다 막말과 폭력이 난무하고, 걸핏하면 회의장이 강제 점거 및 불법 농성의 무대로 전락했었다. 이와 같은 국회는 국회가 자기 역할을 다하지 못하고 있다는 것을 만인 앞에 드러내는 것이다. 

그렇다면 효과적인 국정논의는 과연 어디에서 이루어질 수 있을 것인가? 국민은 작년 한 해 동안에는 새로운 국회에 기대를 했었다고 생각한다. 초선 의원들이 많이 배출되었기 때문이다. 그러나 이제는 그게 아니라는 사실을 알고 있다. 지금은 국회가 진정으로 개혁되어야 할 텐데 하는 희망을 가지면서도, 다른 한편에서는 크게 실망하고 있다. 이것은 국회가 바로 폭력과 부패를 규제할 수 있는 

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규제권을 갖지 못하기 때문이라고 생각한다. 

지금은 국회 스스로 윤리와 품위를 따져 보아야 할 때이다. 국회를 “언어에 의한 의사소통의 장”이 되도록 만들어야 한다. 국민들이 원하는 첫 번째의 것은 바로 이것이라고 생각한다. 이것은 굳이 다른 말로 표현해 보면 윤리와 법을 지키면서 정상적으로 움직이는 국회를 원하고 있다. 또 하나 국민의 목소리는 “투입이 있으면 결과도 균형을 맞추어야 한다”는 것이다.

지난 91년부터 윤리특위가 설치된 이래 60건의 의원 윤리심사 징계안건이 상정됐는데, 단 한 건의 징계사례도 없었다. 그리고 국회의원들이 무더기 사법처리 됐던 16대 때도 징계가 이루어진 사례는 없었다. 국민들 입장에서 보면 사법처리 대상은 되는데 왜 윤리특위에서 조치를 취하지 못하냐 하는 문제들이 발생하는데, 이 문제를 과연 어떻게 봐야 할 것인가?

이때는 소위 ‘3김의 시대’였다. 그러니까 3김이라는 보스와 그들이 공천한 의원들끼리 정치가 이루어졌기 때문에 이때는 진영끼리 정치적 타협을 함으로써 모든 것을 처리했다. 그러나 이제는 다르다. 지금은 지역, 또는 공천위원회에서 공천된 사람들이 국회에 대거 들어옴으로 해서 국회의 다원주의(多元主義)화가 이루어지고 있다. 그렇다면 지금은 국회가 윤리특위를 잘 가동할 필요가 있다. 

“국회의 출석권을 정지하는 징계문제는 지금 윤리위원회의 소위원회만을 통과한 수준이다.” 그러나 국회윤리특위 전체회의를 통과하지는 못했다. 그리고 낮은 수준의 징계 대상인 ‘공개회의에서의 경고’는 또 일부 의원들을 대상으로 해서 심사보고서는 지금 의장

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에게 보고가 돼있는 것이 현실이다. 그래서 지금은 본회의 의결을 남겨놓고 있기는 하다. 

(2)국회윤리특위의 위상과 기능 정립 문제 

국회의원이 국민 대표로서의 품위를 유지하지 못한다거나 충실한 의정활동에 임하지 않을 때에는 이를 견책하고 시정하기 위한 정치로 국회는 윤리특별위원회를 두고 있다. 하지만 위원회가 국회의원의 윤리준수를 스스로 지키는 제 기능을 수행하지 못해 개선이 필요하다. 가장 근원적인 원인은 같은 의원끼리 서로 잘못을 지적하도록 하는 현행 제도의 실효성 문제이다. 그래서 최근에 한국YMCA에서 제기한 문제를 중심으로 해서 국회윤리특위의 문제점은 무엇이고, 또한 면책특권에는 어떤 문제가 있는지 살펴보기로 하자. 

각 당의 지도부에서 ＂제 식구 감싸기＂ 식의 관행을 유지하는 문제를 극복하기 위한 대안으로서, 영국의 의회윤리감사관(Paliamentary standard commisioner) 제도처럼, 국회 윤리특별위원회를 외부인사로 구성해 의회윤리감독관 제도를 도입할 필요가 있다. 

의회윤리감사관은 외부 전문가로서 국회의원 윤리문제에 관한 조사권을 부여받는데, 윤리위원회에 소속되어 있지만 독자적으로 조사활동을 할 수 있을 것이다. 이들의 조사활동 결과는 공개하고, 조사결과에 대한 승인권을 윤리특별위원회가 행사하게 할 수 있을 것이다. 

윤리위원회(혹은 윤리특별위원회) 산하에 면책특권심사위원회 이해충돌관리위원회를 두는 방식으로 윤리위원회를 상설적으로 운영하

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고 종합적인 역할을 부여할 필요가 있다는 것도 부기해 두고 싶다. 

현재 윤리적으로 문제가 있는 국회의원에 대한 윤리특별위원회 제소권이 국회의원에게만 한정돼 있는데, 이를 일반 국민에게도 부여할 필요가 있다고 해야 할 것이다. 이는 주권자인 국민이 국민의 대표들의 윤리적 일탈을 통제한다는 의미를 갖는다. 다만 제소권의 오·남용을 방지하기 위해 일반국민이 제소할 경우 일정 요건을 분명하게 갖추도록 하는 규정도 필요하다고 생각한다. 

(3)국회의원 특권에 대해서도 ‘합리적인’ 제한은 필요하다. 

1)불체포 특권에 대한 합리적 제한 

불체포 특권에 대한 합리적 제한은 개인 의원들의 정치활동을 권력으로부터 보호하기 위한 중요한 제도이다. 하지만 국회의원들의 집단적 이기주의를 위해 활용되고 있는 것이 현실이다. 따라서 불체포 특권의 헌법적 취지는 살리되, 그로 인한 폐단은 방지하기 위해 그 법규정을 구체화할 필요가 있다.

먼저 지나치게 광범위하고 모호하게 규정된 불체포 특권의 범위를 명확히 할 필요. 즉 불체포 특권과 석방요구권이 적용되지 않는 범죄에 대한 규정을 명시해, 부패나 선거법 위반 등에 대해서는 불체포 특권 제한이 필요하다. 

정쟁으로 인해 혹은 고의로 체포동의안 표결이 지연되는 일이 없도록 체포동의안 처리절차를 개선할 필요. 즉 행정부로부터 체포동의 요청이 이송된 후 일정기간 안에 반드시 체포동의안을 처리하도록 하는 내용을 추가해야 한다. 

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석방요구의 경우 그 발의 요건(현행 20명 이상)을 강화해 석방요구권이 당리당략에 따라 남발되지 않도록 하는 내용을 규정해야 한다. 체포동의안 및 석방요구안 표결을 실명으로 해 개별 의원의 찬반여부를 공개함으로써 표결결과에 대한 책임성을 확보하도록 해야 함. 따라서 체포동의안 및 석방요구안의 경우 국회법 제112조의 ＂인사에 관한 표결＂에 속하지 않는 것으로 무기명 투표의 대상이 아님을 명시할 필요가 있다.

2)면책 특권 적용 범위의 구체적인 규정

명예훼손이 성립되는 행위에 대해서는 면책특권이 적용되지 않도록 해야 한다. 따라서 헌법 제45조에 면책 특권이 적용되지 않는 범위를 명시해야 한다. 

그러나 현실적으로 헌법개정이 어렵고, 면책 특권 적용 범위의 구체적인 규정이 시급한 과제임을 감안한다면, 국회법 등에 조항을 신설해 헌법상 지위남용금지의무, 국회법상 품위유지의무 등에 저촉될 수 있는 ＂직무상 행한 발언과 표결＂의 기준과 범위를 적시하고, ＂직무상 행위＂ 여부를 심사할 (가칭)＂면책특권 심사위원회＂를 국회 윤리위원회 산하에 설치해 면책 특권에 관한 소모적인 정쟁을 방지하고, 엄격한 책임 규명을 추진할 필요가 있다.

3. “스스로 자정노력을 전개 하겠다”는 입장을 보였다. 

:국회 자정노력의 하나로서 확립된 국회윤리특위 

그동안 국회윤리특위를 활용해서가 아니라, 윤리 문제까지도 타협의 대상이 되었다. 그러나 이제는 아니다. 국회 윤리특위의 존재 이유는 국회의원의 윤리의식 제고와 자율적 위상 정립을 통해 국회 

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스스로의 권위를 유지하고 국민으로부터 신뢰받는 국회 상을 정립하자는 것이다. 그러나 여전히 국회에서 징계사유를 발생시킨 의원이 있고, 또한 거기에서 모욕당한 의원이 있기 때문에 이런 문제는 당연히 윤리특위에 제소하지 않을 수 없을 것이기 때문이다. 

스스로 자정노력을 전개하겠다는 것은 국회가 말 그대로 ‘언어의 예술’이 펼쳐지는 그런 곳으로 만들겠다는 의지의 표현이라고 봐도 좋을 것이다. 그런데 언어의 예술과 대치되는 것이 아니라 부패와 폭력의 문제이다. 더욱이 부패는 모든 것에 전염시키면서 어떤 진실한 토론도 있을 수 없게 문제를 만들고, 폭력의 행동화는 결정적으로 국회의 모든 기능을 마비시키게 된다. 

지금도 여와 야의 정치논리가 징계에 어느 정도는 영향을 미치고 있다고 생각한다. 그러나 우리는 이런 문제가 아니다. 지금은 폭력과 부패에 대해서는 의로운 싸움이필요한 시대이다. 부패논리와 폭력논리는 마땅히 의사당에서 추방해야 옳고도 옳다고 생각한다. 원래 국회윤리특위의 출발도 바로 이와 같이 부패와 폭력을 추방함으로써 국회의 본래 기능에 충실하도록 만들기 위함이다. 

그러나 이번에도 문제를 푸는 과정을 보면 각 당은 의원의 징계와 관련하여 다른 입장과 견해를 가지고 있다. 또 해당 의원이 당 지도부와 긴밀하게 연락해서 “누구는 하면 안 된다. 누구는 해야 한다”는 식으로 하다보니까 남의 당 소속 의원들은 하고 자기 당 소속 의원들은 감싸기만 하는 그런 행태를 지금 보여주고 있다. 정당의 지도부의 이런 의사 결정이 지속되니까, 국회 윤리특위 위원들은 국회의원들만 해서는 안 되고 외부인사를 참여시키는 방안까지 연구하게 된 것이다. 

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4. 국회윤리특위에서 먼저 합리적으로 처리해야 한다. 

:징계안의 처리 절차를 정상적으로 운영해야 한다. 

지금은 징계요구 처리절차를 잘 지킴으로써 모범적인 모습을 보여야 한다. 징계시한을 잘 지키는 것은 물론이고, 그것의 보고 등 여러 문제에서 솔선수범해야 한다는 것이다. 그렇다면 징계절차는 과연 어떻게 될 것인가? 

먼저 윤리특위에 제소를 할 수 있는 사람들로서는 다음의 순서에 나열한 사람들을 꼽을 수 있다. (1)의장 (2)소속위원장 (3)의원20인 이상 (4)모욕당한 의원 (5)윤리특위 위원 5인 이상.

이 가운데 (3), (4)의 경우에는 징계요구서를 제출해야 하는데, 징계요구서는 인지, 발생일로부터 5일 이내, 폐회 시 집회 후 3일 이내에 제출해야 한다. 

특히 (2), (3), (4)의 경우에는 의장에게 보고하거나, 징계요구서를 제출해야 하는 것으로 알 수 있다. (6)윤리특별위원회:징계 여부 및 징계종류 결정, 심사보고서 의장에게 제출해야 한다. 그러면 국회의장은 지체없이 본회의에 상정해야 한다. 또한 징계를 하지 않기로 의결하였다는 심사보고서를 접수했을 때에는 지체없이 이 것을 본회의에 이를 보고해야 한다. 

(7) 본회의에서 가결 여부를 물어야 한다. 그래서 가결되었을 때에는 징계를 바로 집행하고, 또한 부결되었을 때에는 폐기처분하도록 하고 있다. 그런데 지금 윤리위원회는 출석정지권이라는 실질적인 징계권을 행사하기 위한 준비에 나서고 있다. 또한 일부 의원들에 

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대해서는 윤리특위에서 징계를 요구하는 보고 안을 의장에게 제출한 상황이다. 그렇다면 과연 이런 문제들이 지금 국회 본회의에서 과연 어떻게 처리될 것인가? 

5. 국회윤리특위 위원을 어떻게 임명해야 할까? 

최근에 한나라당에서는 윤리위원회 위원을 민간에서 임명하면 따르겠다는 입장을 내놓았다. 이것은 기존의 윤리특위를 인정하기가 어렵다는 반응으로도 해석할 수 있다. 이와 같은 반응은 정상적인 반응으로 보기는 어렵다는 것이 필자의 생각이다. 문제가 발생한 이후, 기구의 정통성에 문제 제기를 하는 방식은 시스템에 의해서 움직이는 상황에서는 적합하지 않은 방식이라고 생각한다. 더 중요한 것은 이와 같은 방식은 자정노력으로 볼 수 없을 것이기 때문이다. 

또한 윤리특위 위원들의 선수를 높여서 상원처럼 하면 따르겠다는 반응도 역시 정상적인 반응으로 보기는 어렵다. 이것 역시 현재 윤리특위의 처리 방향의 정통성을 인정하지 않고 있기 때문이다. 

그러니까 지금 의원들에 대한 징계문제는 현재의 윤리특위에서 문제를 처리하고, 또 만약 문제가 있으면 더 논의 과정을 거치면 될 것이다. 그리고 나서 국회의원들의 행동을 책임질 대리인들에는 과연 어떤 사람들이 있을 것인가? 이런 문제에 대해서 당사자(국회의원)들끼리의 자정노력이라는 관점에서 보면 될 것이지만, 만약 이것이 제대로 안될 때에는 정말로 실질적이고 균형이 잡혀있는 인사들의 참여가 필요하다고 생각한다. 

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6.국회법 개정의 방향 

국민들은 모두가 다 국회가 말 그대로 ‘언어의 예술’이 펼쳐지는 그런 곳이 되기를 희망하고 있다. 그럼 어떤 것은 윤리심사고 어떤 것은 징계심사의 대상이냐 하는 데 대해서 불분명하다. 

(1)윤리심사와 징계심사를 정확하게 구분해야 할 필요성

앞으로는 국회법을 바꿔서 어떤 안은 반드시 징계심사에 포함시켜야 하고, 또 윤리심사와 징계심사의 경계를 분명하게 하는 게 필요하다. 이처럼 국회윤리특위가 어떤 일을 제대로 처리하기 위해서는 국회법에 규정된 국회의원들의 윤리심사나 징계심사 규정이 상당히 미비한 점이 많다. 

국회 윤리특위는 국회의장에게 징계안을 낼 수도 있고, 윤리심사 안을 낼 수도 있다. 그런데 징계안과 윤리안은 의원들에 대한 제재 효과라는 측면에서 상당히 문제가 많다. 국회의원들을 자격을 중단시킬 수 있거나 때로는 자격을 박탈하는 제명까지 할 수 있다. 

그런데 윤리심사는 그 정도 단계가 아니고 윤리실천에 대한 규범을 어겼다든지 이런 것을 통보하고, 정치적인 상처를 주거나 이런 것 외에는 다른 신분상의 제재를 못한다. 

(2)외부전문가의 참여도 가능하도록 할 필요성 

의회윤리감사관은 외부 전문가로서 국회의원 윤리문제에 관한 조사권을 부여받는데, 윤리위원회에 소속되어 있지만 독자적으로 조사활동을 할 수 있을 것이다. 이들의 조사활동 결과는 공개하고, 조사결과에 대한 승인권을 윤리특별위원회가 행사하게 할 수 있을 것이다. 

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윤리위원회(혹은 윤리특별위원회)를 상설적으로 운영하고 종합적인 역할을 부여할 필요가 있다. 

(3)민간인의 제소도 인정하도록 

현재 윤리적으로 문제가 있는 국회의원에 대한 윤리특별위원회 제소권이 국회의원에게만 한정돼 있는데, 이를 일반 국민에게도 부여할 필요가 있다고 해야 할 것이다. 다만 이때는 일정 요건을 분명하게 갖추도록 하는 규정도 필요하다고 생각한다. 

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