공청회자료

국회의원 윤리강화방안에 

대한 공청회

• 일시 : 2004년 9월 14일(화) 14:00

• 장소 : 제3회의장(본관 145호실)

윤리특별위원회

‘국회 윤리특별위원회’ 공청회 축사

‘국회 윤리특별위원회’ 김원웅 위원장을 비롯한 위원 여러분,  그리고 오늘 공청회에 참석하여 주신 내빈 여러분께 먼저 감사의 말씀을 드립니다.

17대 국회가 정쟁을 지양하고,  ‘일하는 국회’, ‘국민의 국회’, ‘상생의 국회’라는 새로운 의회상을 정립해 면모를 일신해야 한다는 국민적 요구가 높습니다.

17대 국회는 그러한 국민의 요구를 수용해 실천할 만한 필요충분조건을 갖추었노라고 저는 당당하게 말씀드립니다.

잘 알다시피 지난 4.15 총선은 ‘선거혁명’이라고 표현할 수 있을 정도로 깨끗하고, 투명하고, 관권 개입 없는 선거였습니다.  선진국에서나 가능하다고 여겼던 꿈만 같은 선거문화를 위대한 국민의 힘으로 이룩한 마당에 이제 국민 외에 우리가 두려워 할 것은 아무것도 없습니다. 민주적 경선과 깨끗한 선거로 당선된 의원 여러분들은 자부심을 가질 만하며, 그만큼 더 큰 책임감도 같이 해야 합니다.

이제 국회는 국민의 기대와 시대적 요구에 부응하여 입법부로서의 위상과 권능을 확고히 하고 본연의 역할에 더욱 충실해야 할 것입니다. 그 첫 출발은 국회의원 하나하나가 어디에 내놓아도 떳떳하고 당당한 윤리의식으로 재무장하는 것이라고 믿습니다.

이런 뜻에서 저는 지난 7월 ‘일하는 국회를 위한 7대 개혁과제’를 발표했고, 그 중의 하나로 ‘국회윤리특별위원회’ 역할 확대를 강조한 바 있습니다.

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4.15총선을 통해 ‘정치자금 투명화’의 획기적인 계기는 이미 마련되었다고 봅니다.  이제 이를 제도화하고 국회의원 윤리를 더 구체적으로 강화해 국회의원에 대한 국민의 신뢰를 쌓아가는 일이 시급합니다. 대다수 국민들은 ‘국회윤리특별위원회’의 활발한 활동이 절실히 필요하다고 믿고, 큰 기대를 걸고 있습니다.

주요 정당들 또한 이미 ‘국회윤리특별위원회’의 역할과 위상을 강화하여 국회가 스스로 부패문제에 대한 자정능력을 갖추도록 하겠다고 공약한 바 있습니다.

저는 국회법을 개정해서라도 ‘국회 윤리특별위원회’에 각계각층의 신망있는 관계자들이 참여해 의견을 개진할 수 있도록 하는 통로를 마련하는 것이 꼭 필요하다고 봅니다.  구체적으로는 ‘국회윤리특별위원회’에 외부인사 참여를 허용하되, 의결권은 국회 상임위원만으로 제한하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것입니다.

큰 개혁도 중요하지만 국회의 잘못된 관행과 행태를 개선하는 크고 작은 노력 또한 중요하다고 믿습니다. 

제가 지난 7월 초부터 국회 각종 회의의 ‘정시 개회’를 강력히 추진해온 것도 그 같은 노력의 하나입니다. 

국회의 각종 회의가 생중계되고 있고, 인터넷 등 다양한 여론매체가 발전하고 있는 상황에서 국회의 각종 회의가 모범적으로 운영되는 것이 매우 중요하기 때문입니다. 앞으로 ‘국회 회의 때 반말 금지’ 등 바람직한 국회 회의문화를 만들어 가기 노력도 지속적으로 기울일 생각입니다. 

이 또한 비록 작은 일로 보일지 모르지만 국회의 윤리와 회의문화의 수준을 높이는 좋은 계기가 될 것이라고 생각합니다. 

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지난 날 ‘국회윤리특별위원회’는 본연의 위상과 권능, 그리고 역할을 다하지 못해왔다고 말씀드리는 것이 국민 앞에서 솔직한 고백일 것입니다.  회의는 형식적인 측면이 많았고 ‘제식구 감싸기’나 손을 안으로 굽히는 데만 치우쳤다는 비판을 피하기가 어려운 것이 사실입니다. ‘국회윤리특별위원회’에 제소되었던 사안들 중에 분명하고 공정하게 처리됐다고 자신할 만한 경우가 별로 기억나지 않습니다.

이제 이런 사슬을 풀고, 구태를 떨쳐버려야 하겠습니다. 국회는 새로운 정치의 중심에 우뚝 서고, ‘국회윤리특별위원회’는 하루하루 더욱 새로워지는 국회의 중심에 서서 활발한 활동을 해나가야 하겠습니다. 

그렇게 될 때 우리 정치문화가 한 차원 더 높게 성숙해 나갈 수 있을 것으로 생각합니다.  김원웅 위원장을 비롯한 위원 모두가 ‘내가 국회의 포청천’이라는 자세로 혼을 불어넣으며 최선을 다 해 주실 것을 당부 드립니다. 

오늘 공청회에서 심도있는 대화와 토론을 통해 ‘국회의원 윤리강화’를 위한 보다 구체적이고 실천적인 방안들이 마련되기 바랍니다. 

감사합니다.

2004년 9월 14일

대한민국 국회의장  김 원 기

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ꡐ잠자는 윤리특위 이제 깨워 내야 합니다’

ꡐ국회가 맡겨진 책무에는 소홀하고 특권만을 남용한다ꡑ는 지적이 더 이상 나오지 않도록 이제 잠자던 윤리특위를 깨워 내 국민들의 국회개혁에 대한 여망을 담아 내겠습니다. 

지난 91년 구성된 국회 윤리특위는 그간 국회법에 의하여 주어진 책무를 소홀히 해 왔습니다. 우리 스스로 국회의 위상을 높이고 국민들로부터 사랑과 존경을 받는 국회상을 정립하기는커녕, 오히려 ꡐ제식구 감싸기ꡑ라는 국민들의 따가운 비난과 불신을 스스로 자초하지 않았는가 하는 반성을 해 봅니다.

국회의원 개개인이 헌법기관인 국회는 그 어떤 기관보다 높은 도덕성을 갖고 국정에 임해 줄 것을 요구하는 국민들의 기대가 있습니다. 

이러한 현실을 직시하고 이번 새로이 구성된 윤리특위에서는 지금까지의 문제점들을 모두 조사하고 분석하여 깨끗하고 참신한 새로운 국회상 정립을 위해서 제도적으로 그리고 근본적이며 획기적인 개선안을 마련하고자, 사회 각 분야별 전문인사들을 모시고 오늘 이 뜻깊은 공청회를 마련하였습니다. 

금년 정기국회 기간중에 계획하고 있는 세 번의 공청회를 거쳐 각계의 의견들을 종합하여 국회윤리특위가 제기능을 발휘할 수 있도록 제도적 개선방안을 만들어 국회가 자정능력을 회복하는 계기로 삼고자 합니다. 

2004년 9월 14일

국회 윤리특별위원회 위원장  김 원 웅

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【 목    차 】

1. 공청회 개최 계획  1

2. 진술인 명단(5인)  2

3. 진술인의 진술내용  3

o 국회의원의 윤리강화방안  5

(함성득 고려대학교 교수)

o 의원윤리의 제도적 강화 11

(임성호 경희대학교 교수)

  o 국회의원 윤리성 강화는 국민적 명령이다 45

(고영신 경향신문 수석논설위원)

o 국회윤리위 개혁에 관한 제언 61

(윤창중 문화일보 논설위원)

o 국회윤리특위 개혁을 위한 제언 69

                   (김기식 참여연대 사무처장)

1. 공청회 개최 계획

1) 안건명

 국회의원윤리강화방안에대한공청회 

2) 목  적

 국회윤리에 대한 일반국민의 관심고조와 관련 지속적인 국회윤리 제도의 개선방향과 국회의원 윤리강화방안을 모색하기 위하여 국회법 제58조제5항의 규정에 의거 각계 전문가들을 초청하여 공청회를 개최하고자 함

3) 일시 및 장소 

• 2004. 9. 14(화) 14:00

• 제3회의장(본관 145호실)

4) 진행순서 및 방법

■ 진행순서

■ 진행방법

-  국회법 제64조제4항의 규정에 의하여 위원회 회의로 진행함

-  공개회의로 진행함

-  진술인은 5인으로 하고 진술인 1인당 10분 이내로 함

-  질의는 위원만 할 수 있고 방청인은 위원을 통하여 의사표시를 할 수 있음

-  진술인의 의견을 일괄하여 청취한 다음 질의‧답변순으로 진행함

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2. 진술인 명단(5인)

주  제	진술인	소속‧직위	학  력	연락처	비 고
국회의원  윤리강화 방    안	함성득	고려대 교수	연세대 정치외교학과 졸업, University of Texas at Austin 존슨정책대학원 석사 carnegie- Mellon University 박사	3290- 2281 011- 750- 7141
	임성호	경희대 교수	서강대학교 정치외교학과 졸업, 서강대학교 대학원 정치학과 석사, 미국 M.I.T. 정치학과 박사	961- 0914 010- 4786- 0198
	고영신	경향신문  논설위원	서울대 국문과 졸업 연세대 신문학과 석사	3701- 1114 010- 8339- 2132
	윤창중	문화일보  논설위원	고려대 화학과 졸업 청와대 정무비서실 홍보관, 한국일보 코리아 타임스 정치부 기자	3701- 5114 011- 565- 4649
	김기식	참여연대  사무처장	서울대 인류학과 졸업 범국민정치개혁협의회위원	723- 5300 019- 204- 5051

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3. 진술인의 진술내용

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국회의원의 윤리강화 방안

함성득(고려대학교 교수)

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국회의원의 윤리 강화 방안

함성득 (고려대 교수)

『국회윤리특별위원회』는 1991년 설치된 후 국회의원의 윤리의식을 한 차원 높게 정착시키기 위해 노력해왔다. 그럼에도 불구하고 지금까지의 활동을 냉정하게 성찰하여 보면, 미흡한 부분이 적지 않다. 실제로 아직도 언론에서 국회의원과 관련 전달되는 표현들이 ‘사익추구, 부정부패, 당리당략, 욕설, 물리적 충돌, 단상점거’ 등으로 매우 부정적이다. 

따라서 향후 위원회가 국회의원의 ‘품위유지’와 ‘직업윤리’ 측면에서 국민에게 더욱 다가서고 공감을 받기 위해서는, 보다 실천적이고 구체성이 강조되는 제도의 보완이 필요하다. 이를 위해서는 『국회윤리특별위원회』의 위상과 그 기능이 절대적으로 강화되어야 한다.

이러한 인식을 토대로 여기서는 국회의원의 품위유지와 직업윤리 측면에서 종래의 선언적이고 당위적인 선언만이 아니라 위원회의 기능 및 위상을 실질적으로 강화하는 방안을 몇 가지 제시하고자 한다. 

1. 윤리강령의 정교화, 세련화를 통해 당위적이고 선언적 의미를 넘어서는 것은 물론 국민이 공감할 수 있도록 국회의원의 윤리를 실천할 수 있는 행동강령 방안을 더욱 강화하여야 한다.

1) 국회의원의 윤리관련 행동강령이 보다 실천적 구체성이 강조되는 방향으로 새롭게 마련되어야 함.

2) 국회의원의 윤리와 자격심사 그리고 징계권 행사기준을 명문화하여야 함.

3) 국회의원의 의사당내 폭력과 비방행위, 뇌물수수 등 부적절한 행위가 발생하였을 때 해당 안건을 직권 상정할 수 있어야 함. 

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2. 겸직금지 조항

-  의원과 변호사 등 지위남용을 통한 이익운동 금지

-  각 상임위원회의 이익충돌 (예: 법사위 변호사 제척조항)

-  그러나 그들의 전문성 필요

3. 재산공개 문제

-  현실에 부합하는 제대로 된 재산공개의 전면적 실시

-  대상(소득, 자산, 부채, 증권거래, 부동산, 선물, 여행, 외부 직책에 따른 수입 등) 과 범위(배우자와 부양자녀 등), 실제가격, 위반 시 처벌 조항 등을 현실화·구체화

4. 주식신탁문제

-  상임위 위원들의 유관기업 주식보유 금지

5. 삼진아웃제도

-  국회윤리위원회의 징계결의 세 번이면 의원직 사퇴

-  정략적으로 사용할 수 없도록 법과 규정에 의거한 징계를 명시화

6. 국회윤리특별위원회를 상설화

-  미국하원의 윤리위원회(Committee on Standards of Official Conduct)는 특별위원회가 아니라 상임위원회로서 다른 위원회와 달리 다수당과 소수당 출신 위원수가 동일하다. 아울러 ‘조사위원회’(investigative subcommittee)와 ‘심사소위원회’를 두어 매우 체계적인 절차를 밟아서 징계를 결정한다. 구체적으로 첫째, 조사

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위원회가 예비조사를 통해 규칙위반이라고 믿을 만한 근거가 발견되면, 둘째, 심사소위원회가 징계 청문회를 개최하고, 셋째, 그 결과를 통해 윤리위원회는 징계의 수준을 권고하고, 넷째, 본회의에서 최종적인 징계를 결정한다. 우리의 경우도 이러한 조직과 절차를 도입할 필요성이 있다.

7. 국회윤리위원회 소속의 상설윤리심의위원회를 구성할 때 그 구성원으로 시민단체가 참여하는 것은 국회의 본원적 기능과 국민의 대표성 문제를 감안한다면 바람직하지 못하다고 생각된다. 이 경우 대표성과 정치적 중립성의 문제가 필연적으로 대두되기 때문이다.

8. 국회윤리특별위원회의 예산을 철저히 공개하고 그 사용내역을 투명화

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함성득

현재 고려대 정경대학 부학장 겸 행정학과 교수

경력:

연세대 정외과 졸업

카네기 멜론대 박사

하바드대 케네디 행정대학원 연구원

조지타운대 교수

레이건정책연구소 선임연구원

스탠포드대 후버연구소 초빙교수

존스홉킨스대 국제관계대학원 초빙교수

현재

국회예산정책처 자문위원

(재)한국의회발전연구회 상임이사

(사)한국대통령학연구소 이사장 겸 소장

저서: 『대통령학』, 『대통령비서실장론』, 『국회생산성 높이기』, 『미국정부론』 등

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의원윤리의 제도적 강화

임성호(경희대학교 교수)

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< 차    례 >

Ⅰ. 서    론 15

Ⅱ. 의원윤리를 제고해야 하는 이유 18

Ⅲ. 의원윤리 상실의 제도적 원인 27

Ⅳ. 의원윤리의 제도적 모색 33

Ⅴ. 결    론 41

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의원윤리의 제도적 강화 : 윤리위원회 개혁방안

임 성 호 (경희대 정치외교학과 교수)

I. 서  론

‘윤리’는 진부한 것이 아니다. 한국의 낡은 정치를 벗어나 새로운 거버넌스 모델을 세우는 데에 윤리가 결정적 요인으로 작용할 수 있다. 그런 의미에서 윤리야말로 새 시대 정치를 이끌 가장 개혁적 개념이라 하겠다. 이런 생각은 작금의 한국정치 상황으로부터 자연스레 나온다. 오늘날 정치권은 정책사안에 대한 심의와 결정에 몰두하기보다는 상대방의 법적 비리와 도덕적 하자를 들추어내고 그럼으로써 상대방의 정통성을 훼손시키려는 윤리 공방에 매달리고 있다. 정책 논쟁이 정치 역학관계의 축을 이루는 것이 아니고, 비리와 부패 문제가 정치 대립의 핵심을 구성하고 있다. 

부정부패의 윤리문제가 대통령과 의원들의 관계 그리고 정당들 간의 관계를 지배하는 한, 또한 여러 정치인들이 법적‧윤리적 덫에 걸려 정치생명의 위기를 느끼는 한, 한국의 정치과정에서 합리적이고 균형 잡힌 정책 토의와 합의를 기대할 수 없다. 상대방은 악이고 나는 선이라는 이분법적 도덕절대주의가 오늘날처럼 팽배하게 된다. 정치인들은 자기의 윤리문제를 덮기 위해서 상대방의 윤리적 약점을 캐는 데에 골몰한다. 이런 와중에 조정, 균형, 중용, 타협 등 국정에 필수적인 가치들이 존중될 리 없다. 심지어는 대통령 또는 의원으로서의 상대방의 정통성조차 인정하지 않게 되는 윤리전쟁의 상황에서 합리적 정책심의와 균형적 국정운영을 기대할 순 없다.

이러한 현실 인식을 배경으로 하여 이 글은 아직 학문적 연구가 많이 축적되어 있지 않은 의원윤리를 주제로 다룬다. 첫째, 의원윤리가 왜 중요한지, 그것을 제고해야 하는 이유를 살펴본다. 둘째, 오늘날 한국에서 의원윤리에 많은 문제가 있다면 그 원인은 무엇인지 규명한다. 

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셋째, 의원윤리를 제고함으로써 생산적으로 일하는 국회 상을 세우고 한국정치 발전을 도모하기 위해선 어떤 방안이 필요한지 탐구한다. 

이 글의 핵심개념은 의원윤리이다. 물론 정치윤리가 의원윤리보다 더 넓고 근본적인 개념이다. 그러나 정치윤리는 비단 의원들뿐 아니라 대통령, 고위 공직자, 정치지망생, 아울러 일반당원, 이익단체 활동가, 심지어 일반 유권자에까지 해당될 수 있는 매우 포괄적이고 그런 만큼 애매한 개념이므로 단일 논문에서 다루기는 쉽지 않다. 따라서 이 글에서는 의원윤리로 범위를 좁힌다. 

의원윤리 개념은 여러 각도에서 다양하게 이해될 수 있다. 한편으로 거시적 관점에서 볼 수 있다. 예를 들어, 의원들이 집단으로 정책심의보다는 권력 자체를 위한 투쟁에 나서며 정치권을 전면전의 대립구도 속에 빠뜨리는 것, 의회 전체의 제도적 미비와 부조리로 인해 국민의 뜻을 위한 대의가 제대로 안 이루어지는 것, 또한 의회가 행정부에 정책결정의 주도권을 빼앗겨 민주주의가 위축되는 현상 등을 의원윤리 차원에서 비판할 수 있다. 의원들이 국민의 대표자로서 주어진 자신의 역할과 직분에 충실하지 못하기 때문에 이런 부정적 결과들이 생기는 것이니 만큼 의원윤리 개념을 적용해 논할 수 있을 것이다. 그러나 다른 한편, 미시적 관점에서도 의원윤리를 볼 수 있다. 즉, 개별 의원이 법적‧도덕적 논란을 야기하는 행동을 할 때 의원윤리의 잣대로써 비판할 수 있다. 

이 글은 후자의 관점을 취해 보다 좁은 의미의 개별 의원 행태상의 윤리로 초점을 맞춘다. 그간 의원윤리는 미시적 의미로 보다 많이 통용되어 왔다는 관찰에 따른 것이다. 아울러 거시적 의미로 확대시킬 경우 논의가 너무 넓어져 심층적으로 분석하기 힘들다는 점, 그리고 의회 전체의 부실이라는 제도적 비윤리성의 문제는 기존 연구에서 보다 많이 다루어져왔다는 점도 감안해서다. 이렇게 미시적 관점에 입각할 때, 의원윤리는 의원 개개인이 의회의 원활한 기능을 위해, 정부의 효과적 거버넌스를 위해, 정부 정책결정과정의 준수를 위해, 그리고 민주주의 가치의 수호를 위해 지켜야 할 공통의 법적‧도덕적 규준

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이라고 정의 내릴 수 있다. 

의원 개개인의 윤리문제로 논의를 좁힐 때 그 의미와 관련해 강조할 점은, 의원윤리는 공적 윤리로서 개인들 간의 관계를 규율하는 사적 윤리와는 다르다는 것이다. 예를 들어, 제2절에서 후술하겠지만, 공적인 국정심의과정에서 발생한 정치인들 간의 욕설은 사적 관계에서의 욕설과는 달리 국정운영과 민주주의에 큰 폐해를 끼치기 때문에 의원윤리 위반으로 제재 대상이 된다. 그러므로 의원윤리를 사적 윤리의 연장선상에서 다루어선 곤란하다. 또한, 의원윤리의 의미와 관련해서, 정책결정 시 정책내용에 특정 도덕적 가치를 반영시키는 것과 의원윤리가 같은 것이 아니라는 점도 분명히 할 필요가 있다. 정치과정에서 모든 의원이 지켜야 할 규준으로서의 의원윤리는 보다 과정중심적 개념인바, 정책내용에 특정 도덕적 기준을 담지(擔持)시켰는가의 결과중심적 의미와 구분된다.

의원윤리를 훼손시키는 원인은 무수히 많을 것이다. 그런 만큼 의원윤리를 지키고 강화시킬 수 있는 방안도 이루 셀 수 없을 만큼 거론될 수 있다. 이 글에서 모든 것을 다룰 순 없는바, 제도적 측면만 주목하고자 한다. 제도 중에서도 국회운영제도에 초점을 맞춘다. 국회운영상 어떠한 제도적 미비점 내지는 결함이 의원윤리에 해가 되고 있고, 어떠한 제도 개선을 통해 의원윤리의 향상을 기해볼 수 있는지 탐구하는 것으로 만족하고자 한다. 제도 개선이 근본적 해결책이 되기는 힘들겠지만 보다 단기에 가시적 효과를 내는 데는 유용할 수 있다. 또한 국회운영제도 개선보다는 헌법이나 선거제도 또는 정치자금제도 변혁이 상대적으로 더 큰 효과를 낼 수 있을지 모르지만 훨씬 심한 정파간 이해관계를 수반하고 정치 갈등을 심화시키며 합의를 낳지 못할 여지가 크기 때문에, 국회운영제도 개선이 상대적으로 정파간 합의를 쉽게 내는 보다 현실적 방안이 될 수 있다. 기존의 큰 틀은 유지하되 운영상의 제도개선을 통해 의원윤리 위반행위에 효과적 제재를 가하고 의원들이 윤리를 준수토록 동기를 부여하는 방안에 초점을 맞춘다.

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논의를 진행함에 있어서 이 글은 미국의 예로부터 여러 시사점을 얻고자 한다. 다른 나라의 경우에 비해 미국의회의 윤리위원회가 비교적 활발하게 운영되고 있고, 의원윤리 사안과 관련해 미국에서 상대적으로 많은 연구가 진행되었기 때문이다. 뿐만 아니라 미국은 한국과 비슷한 대통령제 헌법체제를 갖고 있으므로 좀더 적실성 높은 시사점을 줄 수 있을 것이다. 물론 논의의 ‘한국화’가 필요하지만, 향후 그러한 노력을 위한 문제제기 차원에서 미국의 예에 주목하는 것이다. 그런 의미에서 이 글은 탐색적(exploratory)인 서설(序說)로서의 성격을 갖는다고 할 수 있다. 

본론에 앞서 핵심 주장을 미리 개관하자면 다음과 같다. 의원윤리강령이나 관련 법규에 근본적 문제가 있기보다는 의원윤리를 관장하는 주체인 국회 윤리위원회에 중대한 제도적 결함이 있다. 의원들 스스로가 동료 의원의 윤리문제를 판단하는 데는 여러 정치적 한계가 따른다. 그러므로 시민단체 대표 및 외부 전문가들로 구성된 독립적 윤리심의기구를 만들어 각 윤리사안에 대한 일차적 조사를 담당케 하고, 윤리심의의 충분한 근거가 있다는 조사 결과가 나오면 자동으로 윤리위원회가 그 사안을 다루도록 해야 할 필요가 있다. 즉, 외부 전문가 및 시민대표가 검사의 역할을 하고 윤리위원회 위원인 의원들이 동료의원에 대한 판사의 역할을 담당케 하는 것이다. 이런 방식을 통해, 현재 관찰되고 있는 국회 윤리위원회의 여러 결함을 상당 수준에서 극복할 수 있을 것이다.

II. 의원윤리를 제고해야 하는 이유

오늘날 국회의 의원윤리는 위험할 정도로 추락해 있다. 사석도 아닌 국회 위원회, 본회의, 의원총회 등 공식 석상에서 반대당 정치인들, 심지어는 같은 당 정치인들의 명예를 훼손하는 막말이 난무한다. 단순히 인신공격성의 발언이 아니라 일반인도 입에 담지 못할 욕설까지 나오고 있다. 고함과 욕설이 과해지면 심지어는 멱살잡이 등 폭력사

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태까지 생긴다. 지난 2~3년 사이의 신문만 대충 훑어보아도 의원들이 저지른 설화(舌禍)와 이에 따른 극단적 감정싸움의 예를 많이 찾을 수 있다. 미국의회에서도 근래 의원들의 원내발언이 공격성을 띠며 예의에서 벗어나는 빈도가 늘고 있다는 지적이 있지만(Uslaner 1993; Jamieson and Falk 2000; Loomis 2000; Tolchin and Tolchin 2001), 한국국회에서처럼 극단적 욕설이 튀어나오지는 않는다.

의원들의 입만 문제를 야기하는 것이 아니다. 너무나 많은 선거법 위반은 차치하더라도, 뇌물수수, 자금유용, 공직을 이용한 사익 챙기기 등 도덕적 비판과 법적 소송에 직면한 의원들에 대한 신문기사를 자주 접할 수 있다. 보좌관이나 측근에 의한 비리까지 합치면 윤리문제에 연루된 의원들의 수는 훨씬 늘어난다. 특히, 국회의원 직을 이용해 사익을 도모하는 “이해충돌”(conflict of interest)은 수뢰나 횡령처럼 명백한 위법행위의 증거를 남기지 않을지 몰라도 국정 전체의 차원에서는 더 심한 폐해를 가져올 수 있고 그런 만큼 심각한 윤리 논쟁을 낳아왔다. 예를 들어, 의원들의 주식 보유와 겸직은 본인들의 부인에도 불구하고 당연히 이해충돌의 의혹을 산다. 아래의 신문기사를 통해 주식 보유에 관한 세간의 비난을 엿볼 수 있다.

“국회의원들이 자신의 상임위원회 활동과 밀접한 연관이 있는 기업의 주식에 손을 대고 있는 것은 이를 제한하는 법이 있고 없음을 떠나 정당하다고 보기 어렵다. 그들은 일반 투자자보다 시장정보를 먼저 얻어 시세차익으로 연결시킬 수 있고 또 의정활동을 통해 주가에 직간접적인 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

국회의원이 상임위 활동으로 자신이 보유한 주가에 영향을 미친다면 일반 주식투자자의 입장에서는 명백한 '불공정 게임'이다. 그러나 더 심각한 문제는 많은 주식을 보유한 의원들이 자신의 이익을 위해 금융 및 산업정책을 왜곡시킬 수도 있다는 점이다. 이 경우 의원 개인의 '도덕적 해이'는 국가경제에 엄청난 해악으로 연결된다”(『동아일보』 2003년 6월 18일, 2면).

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겸직도 의원윤리에 심각한 의문을 자아낸다. 2001년 참여연대의 조사에 따르면 국회의원 273명중 129명이 겸직을 신고했고, 그중 24명이 겸직과 직접적인 이해관계에 있는 상임위에서 활동 중이었다(『문화일보』 2001년 11월 7일, 7면). 겸직 자체가 이권 챙기기로 자동 연결된다고 단정 지을 수는 없겠지만, 그럴 위험성이 높고 또한 세간의 인식을 나쁘게 한다는 데에 문제가 있다. 겸직으로 분류되지는 않아도 기업이나 학교를 소유하고 있는 의원들도 윤리문제 의혹을 산다. 그들 대부분이 자신의 사업에 관련된 상임위에 배치된다는 점이 이러한 의혹에 신빙성을 더해준다(『한겨레』 2003년 6월 17일, 1면). 아울러 전직과 관련된 상임위에 배치되는 경우도 흔한데, 이것 역시 윤리문제 시비를 초래한다. 

이처럼 시비를 낳는 언행상의 문제에도 불구하고 의원들은 불체포특권과 면책특권을 이용해 수사와 처벌을 교묘히 피하기 때문에 일반대중의 불만은 더욱 고조된다. 이런 특권으로 인해 비리 연루 의원들의 수사와 처벌이 쉽지 않다는 현실을 시정하기 위해 헌법을 개정해야 한다는 주장이 학계, 시민단체, 법조계, 심지어는 정치권 내부에서도 들릴 지경에 이르렀다(『경향신문』 2003년 9월 22일, 1면). 이런 주장은 물론 불체포특권과 면책특권이 왜 필요한지 그 이면의 원칙과 가치를 도외시한 극단적인 것인데도, 널리 호응을 얻고 있다면 그만큼 정치현실에 대한 인식이 나쁘기 때문일 것이다. 국회가 스스로 자정(自淨)하여 의원윤리를 제고하지 못한다면 이런 극단적 주장이 힘을 받아 현실화되어 의원들이 외부로부터의 법적 제약과 압력에 시달리게 되고 국회의 위상이 더욱 떨어질 것이다. 여기서 의원윤리를 국회의원들 스스로 노력하여 향상시켜야만 하는 현실상의 이유를 찾을 수 있다.

의원윤리의 중요성이 오늘날 특히 크게 부각되는 근저에는 거시적 정치환경의 변화라는 근원적 이유가 존재한다. 민주화가 진행됨에 따라 정치과정이 일반대중에게 좀더 투명하게 노출되었고 언론 및 시민단체들의 감시가 강화되었다. 의원윤리와 관련된 법적 규제도 민주화에 

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비례해 더 엄격해졌다. 그런 만큼 과거에는 그냥 넘어갈 수 있었던 비리가 이제는 심각한 윤리문제로 사회적 관심을 끌게 되었다. 또한 민주화와 함께 선거 경쟁이 가열되면서 엄청난 선거비용이 소요되고 온갖 수단을 동원한 필사적 선거운동이 필요하게 되었고 그에 따라 윤리위반의 소지도 커졌다. 민주주의는 쉽거나 싸게 이루어지지 않는바, 의원윤리가 민주화 이전 시기에 비해 더 크게 강화돼야 한다는 것도 민주주의를 위해 치러야 할 비용 중 하나라 하겠다.

근래 심화된 정파간 대립도 의원윤리 제고의 필요성을 부각시키는 정치환경적 변화이다. 민주화 이후 대통령에 대한 국회의 상대적 비중이 과거에 비해 점차 증가하고 더욱이 여소야대의 지속에 따라 여야간 힘의 균형이 어느 정도 이루어짐에 따라 정파간 대립도 더욱 극심해졌다. 이런 갈등이 정책결정영역에만 머물지는 않는다. 갈등은 비(非)정책영역으로도 확산되어 언론을 이용한 폭로, 상대 당이나 정부 활동에 대한 감찰 차원의 조사, 정치인들의 개인적 비리에 대한 사법적 공세가 난무하게 된다. 이처럼 소위 “다른 수단에 의한 정치(politics by other means)”가 정파간 관계에서 갈등의 골을 깊게 한다(Ginsberg and Shefter 1990). 이런 대립적 상황일수록 정파 상호간에 비리 들추기가 만연하고 의원윤리 시비가 많이 제기될 수밖에 없다. 개별 의원들이 의원윤리에 높은 중요성을 부여하고 각별히 신경을 써야만 하는 상황이 된 것이다.

의원윤리의 중요성은 무엇보다도 효과적 거버넌스와 관련해 음미해볼 필요가 있다. 민주적 정책결정과정상의 여러 규범적 원리와 가치를 지킬 뿐 아니라 보다 현실적 차원에서 정치체제의 원활한 기능과 국회의 생산적 운영을 위해서도 의원윤리가 중요한 역할을 한다. 다시 말해, 의원들이 공통의 법적‧도덕적 규준을 준수해야 하는 것은 그 자체 목적으로 중요할 뿐 아니라 생산적으로 일하는 국회를 만들고 그럼으로써 효과적 거버넌스를 도모하는 도구로서도 중요하다는 것이다. 이 점은 몇 가지 측면으로 나눠 생각해볼 수 있다.

첫째, 의원윤리의 제고는 의원들이 국민의 대표자이자 정책결정자로

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서 자신의 직분에 충실할 수 있도록 해준다. 반대로, 의원들이 각종 개인적 윤리 문제에 시달리게 될 때 국정운영에 전념하기 어려워진다. 관련 의원들은 자신에 대한 윤리문제 공방으로 인해 시간, 비용, 에너지를 허비하게 될 것이다. 이렇게 될 때 전체적으로 정책결정과정의 효율성이 저해될 수밖에 없다. 또한, 윤리시비에 직면한 의원은 사심 없이 공익을 위한 합리적 정책판단을 내리기가 상대적으로 어려울 뿐만 아니라, 설혹 공정한 정책결정을 한다 해도 세간의 의혹으로부터 자유롭기 힘들다.

둘째, 정치인들 간의 관계가 합리적 성격을 띠도록 하는 데도 의원윤리가 중요하다. 의원들이 민주적 정책결정과정의 공통 규범을 지킬 때, 상대방에 대한 존중과 예의 속에 중용과 균형 감각을 유지하며 국가정책을 다룰 수 있다. 이 중용과 균형이야말로 각종 이익의 대의와 배분이 합리적이고 효율적으로 이루어질 수 있도록 도와준다. 만약 의원들이 윤리문제를 둘러싼 공방에 휘말린다면, 그들 간의 관계도 타격을 받아 정책사안에 대한 합리적 토의와 합의가 어려워진다. 순수 정책내용상의 입장 차이는 이슈별로 타협을 이루기가 상대적으로 용이하지만, 윤리적 비리를 둘러싼 대립은 현실적 거래와 합의를 매우 힘들게 한다. 자칫 선악대결, 흑백논리가 지배하는 전면전이 전개되기 쉽고, 이 전면적 대결은 특정 윤리사안에만 국한되지 않고 다른 정책영역에까지 파급된다. 이렇게 될 때 정책결정과정에서 의원들 및 정파 간의 중간적 조정과 중용적 균형은 원천적으로 불가능해진다. 국회 마비와 국정 교착이 자연스런 결과로 나타난다.

셋째, 무엇보다도, 의원윤리는 의회에 대한 일반대중의 신뢰를 유지시켜 주는 결정적 요인이고 반대로 의원윤리 부재는 정치불신을 가중시킨다는 점을 주목할 필요가 있다. 이 신뢰야말로 거버넌스를 효과적으로 제고시켜주는 핵심 요소이다. 정치체제에 대한 신뢰가 형성된다면 일반대중은 정부영역 행위자들의 정통성을 존중하고 이익 조정을 위한 정책결정에 보다 광범한 지지를 보내게 된다. 근래 후기산업화, 세계화, 탈냉전화 시대를 맞아 사회이익이 날로 파편화되는 상황

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에서 대중에게 두루 구체적 혜택을 주는 정책을 찾기 힘들고 상충되는 이익들을 원만하게 조정할 수 있는 정치제도 틀을 고안하기 어렵지만, 체제 신뢰감을 느끼는 일반대중이라면 정부 및 정치권의 이익조정 행위에 관용적 태도를 보이고 정책 결정을 수용하는 경향을 보일 것이다. 그럼으로써 사회갈등이 지나치게 높은 수준으로 분출되지 않고 정치체제가 원활히 작동될 수 있게 된다. 실제로, 최근 타일러(Tyler) 등에 의한 일련의 실증연구는 정치체제 정통성에 대한 일반적 인식, 즉 체제 신뢰도가 정치체제의 산출물(공공정책 결정 및 결과)에 대한 국민의 자발적 존중‧수용을 가장 분명하게 담보해주는 요소라는 점을 재확인해준다(Tyler 1998, 2001; Braithwaite and Levi 1998; Hibbing and Theiss- Morse 2001). 

오늘날 국회와 의원들이 심각한 정치불신의 대상임은 주지의 사실이다. 2000년도의 한 설문조사는 암담한 현실을 확인해준다(이명석 외 2001, 186). 이 조사에서, “정치인들 대부분은 신뢰할 수 없다”라는 설문에 86.5%의 응답자가 동의했고, “정치인들은 국민들을 잘 살게 해줄 능력이 있다”는 설문엔 33.2%만이 동의했다. “국회는 행정부를 효과적으로 견제한다”에는 20.2%만이 수긍했고 “정당은 국민의 의사를 국정에 반영한다”에는 23.5%만이 동의했다. 이러한 총체적 불신감은 “정치인들의 선거 공약은 대부분 지켜진다”라는 설문에 불과 6.9%만이 동의했음에도 잘 드러난다. 

여러 기관에 대한 신뢰도를 비교하면 한국국민이 국회를 얼마나 불신하고 있는지 더욱 분명히 알 수 있다. 2002년 7월의 한국갤럽 여론조사 결과를 요약한 <표 1>이 보여주듯이, 국회는 17개 기관 중 단연코 최하의 신뢰도를 기록했다. 신뢰도 1등을 차지한 시민단체에 대해 응답자 중 76.9%가 매우 신뢰하거나 어느 정도 신뢰한다고 말한 반면, 국회에 대해서는 11.1%만이 그렇다고 말했다. 또한 응답자의 57%가 국회를 전혀 신뢰하지 않는다고 답해 다른 기관들과 현격한 차이를 보였다. 이처럼 국민이 국회에 대해 강한 감정을 갖다보니 “모름/무응답”에 속한 답도 국회의 경우가 가장 적어 애매하거나 유보적 입장

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을 가진 사람들도 별로 없는 것으로 나타났다. 기관 신뢰도가 마지막에서 두 번째인 (행)정부의 경우, 23.4%가 매우 또는 어느 정도 신뢰한다고 말했고 전혀 신뢰하지 않는다는 응답은 27.8%를 기록해 비록 높지 않은 신뢰도지만 적어도 국회에 비해서는 상당히 나은 모습을 보였다. 

<표 1> 한국 국민의 기관 신뢰도 

주  :  각 기관의 신뢰도 순위는 “매우 신뢰한다”와 “어느 정도 신뢰한다”는 응답을 합한 값을 기준으로 하였음.

출처 : 한국갤럽 여론조사(2002년 7월). 한국갤럽으로부터 얻은 자료에 대한 관찰 결과를 정리한 것임.

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물론 입법부에 대한 불신은 한국에만 고유한 현상이 아니다. 민주화가 일찍 이루어진 서구국가들의 경우에도 전환기적 시대상황을 맞아 전반적 정치 불신감이 퍼지며 의회에 대한 인식이 긍정적이지 않다(Dodd 1993; Hibbing and Theiss- Morse 1995). 그러나 상대적 관점에서 볼 때 한국국회만큼 최악은 아니다. 예를 들어 미국의회의 경우, 1990년대 초반 바닥을 쳤던 신뢰도가 꾸준히 상승해 1990년대 후반 이후 근래에는 신뢰한다는 응답이 55～60%로서 신뢰하지 않는다는 응답보다 20% 이상 많다(http://vsap.cqpress.com). 한국국회는 다른 민주국가의 의회에 비해 신뢰도가 낮을 뿐 아니라 과거에 비해서도 신뢰도가 별로 상승하지 않는다는 데에 사안의 심각함이 있다. 민주화 시대를 맞아 기대수준이 높아진 국민의 눈에는 오늘날의 국회가 오히려 더 큰 불신의 대상일 수 있다. 실제로 오늘날 국회의 정책결정과정이나 정치적 위상을 볼 때 “차라리 1950년대 및 1960년대 국회가 오늘날의 국회보다 절차의 민주성이나 입법기능의 활성화 정도에서 더 앞섰다는 지적이 설득력을 지닐 정도이다”라는 지적이 공감을 자아낸다(임성호 1998, 112; 문용직 1997; 박종민 1998; Lim 1998).

국회에 대한 높은 불신감은 여러 원인이 복합적으로 작용한 결과일 것이다. 기존에는 정책결과가 구체적 정책혜택을 가져오지 못해 신뢰도가 떨어진다는 정책결과 중심적 시각이 널리 수용되어왔지만(Gamson 1968; Citrin 1974), 근래 들어 많은 연구가 정치과정 중심적 시각을 취해 정치과정상 의원들의 실망스런 행태도 신뢰도에 큰 악영향을 끼친다는 점을 보여주고 있다. 특히 의원윤리를 존중치 않고 손상시키는 행태가 대중의 정치불신을 결정적으로 심화시킨다는 데에 중론이 모아지고 있다. 예를 들어, 이미 1970년대에 율라우(Eulau)와 카프스(Karps)는 구체적 정책혜택이 수반되지 않더라도 상호 예의와 규칙 존중 등 의원들의 윤리적 행동들을 보며 국민은 추상적 효능감을 느끼고 의원들, 의회, 나아가 정치체제 전반에 대해 신뢰를 갖게 된다는 점을 지적했다(Eulau and Karps 1977). 그들의 주

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장은 보다 근래에 와서도 계속 지지되고 있다. 의원들이 정책결정과정을 투명하게 유지하고, 의사진행규칙을 존중하고, 반대 의견도 경청하고, 상대방에 대해서 예의를 지키며, 극단적 감정에 이끌리지 않고 균형성을 띤 온건한 발언을 할 때 국민은 높은 신뢰로써 이를 보상하지만 반대의 경우에는 심각한 정치불신이 초래된다는 실증적 연구결과가 근래 많이 나왔다(Hibbing and Theiss- Morse 2001, 1995; Brady and Theriault 2001; Fried and Harris 2001; Funk 2001; Uslaner 1993; Dionne 1991; Tyler 2001).

2001년 4월의 한국갤럽 여론조사도 비슷한 시사점을 던진다. 국회에 대한 부정적 민심은 특히 의원들의 극단적 당파싸움에 가장 큰 영향을 받는다는 결과가 나왔다. 국회가 가장 잘못하고 있는 것 하나를 들라는 질문에 “당리당략에 의한 당파싸움으로 인한 정치불안정”을 꼽은 응답자가 가장 많아 무려 41.8%를 차지했다. “실업자 증가 등 경제상황 악화,” “의약 분업 시행,” “업무수행능력 미흡” 등 정책 결정이나 결과 또는 업무능력에 관련된 답을 든 사람은 각각 18.2%, 7.0%, 3.5%에 불과했다. 즉, 구체적인 정책관련 이유보다 의원들이 정책결정과정에서 상대방을 존중치 않고 극단적 발언을 일삼으며 정파적 갈등만 조장한다는, 즉 비윤리적 행태를 보인다는 전반적 인상이 국회 불신도에 큰 영향을 미친다는 것을 알 수 있다. 

한국 경우에는 아직 경험연구가 많이 축적되지 않았기 때문에 단언할 수는 없다. 그렇지만 위의 여론조사 결과뿐 아니라, 정치불신감은 정책관련 이해관계가 상충되는 계층이나 부류들 간에 차이가 나타나지 않고 사회전반에 여야를 불문하고 보편적으로 퍼진 현상이라는 점(임성호 2004)을 고려할 때, 정치불신 이면에는 정책결과에 대한 불만족뿐만 아니라 정치과정상 의원들의 비윤리적 행태에 대한 부정적 인식이 작용하고 있을 것이라고 짐작할 수 있다. 여기서, 거버넌스에 필수적인 신뢰도를 바닥에서 끌어올리기 위해서는 의원들이 의원윤리에 최우선가치를 두고 중요시해야 한다는 시사점을 얻을 수 있다.

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III. 의원윤리 상실의 제도적 원인

앞 절에서 살펴보았듯이 의원윤리의 수준이 국회의 기능과 운영, 나아가 전반적 거버넌스에 큰 영향을 미치는데 한국국회는 의원윤리 문제에 있어서 근래 오히려 더 퇴보한 듯하다. 그렇다면 어떤 원인으로 인해 국회의 의원윤리가 상실되고 있을까. 서론에서 밝혔듯이 이 글은 국회제도로만 초점을 맞춰 원인을 찾아본다.

우선 기존 의원윤리 관련 법규가 여러 면에서 미비하다는 점을 들 수 있다. 미국의회의 경우, '윤리기준매뉴얼'은 무려 540여 쪽에 걸쳐 세밀한 규정을 기술하고 있고 이처럼 엄격한 의회 윤리규정이 정치부패의 강력한 차단막이 되고 있다는 것이 세평이다(『세계일보』 2001년 6월 1일, 8면). 반면 한국국회의 윤리관련 법규와 강령은 너무 애매한 조항이 많고 빈틈이 많아 실제로 적용하기가 쉽지 않다. 예를 들어, 많은 논란과 비판을 낳고 있는 ‘이해충돌’(conflict of interest)의 경우, 엄격하게 적용할 근거가 미약하다. 특히 주식보유와 관련해서 문제의 소지가 있는 의원과 그 배우자의 주식은 매각 처분하거나, 임기동안 백지위임신탁을 하거나, 최소한 주식거래에 대해 의원들이 윤리위원회에 상세히 신고하고 윤리위가 심사‧제재하도록 실효성 있게 강제하는 근거 규정이 결여되어 있는 형편이다(『동아일보』 2003년 6월 17일, 4면).

겸직과 관련해서도, 국회의원의 겸직신고를 의무화하고 있는 국회법 29조는 시행규칙이나 신고규정이 없기 때문에 겸직범위와 신고내역 등을 의원들 스스로가 판단해 신고하는 실정이다(『세계일보』 2001년 10월 31일, 5면). 그 결과, “국회의원이 겸직하고 있는 경우, 그 직과 이해관계를 가지는 상임위원회의 위원으로 선임하는 것이 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있다고 인정하는 때에는 해당 상임위 

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위원으로 선임하거나 선임을 요청해서는 안된다”는 국회법 48조 7항과 지위를 이용한 국회의원의 이권운동을 금지하고 있는 헌법 제46조 3항 등은 사문화되었고, 겸직으로 제재조치를 받은 의원이 아직 한명도 나오지 않고 있다(『문화일보』 2001년 11월 7일, 7면)

그러나 관련법규의 미비보다 더 심각한 문제는 윤리를 엄격히 집행할 제도적 주체의 부재이다. 불충분하나마 존재하는 기존 윤리법규를 강력히 집행할 의지와 능력을 갖춘 제도적 주체가 필요한데, 윤리특별위원회는 그 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다. 있으나마나 하다는 비판을 면치 못하고 있다. 윤리위원회의 실태를 보자면, 우선 자주 모임을 열지조차 않는다. 여야간에 회의를 위한 합의가 잘 이루어지지 않고, 때론 여야가 합심해서 모임을 갖지 않는다. 2001년에는 제3당인 자민련 소속의 송광호 위원장이 "윤리특위가 16대 국회 임기 개시 후 6개월 동안 한 차례 상견례를 제외하고는 여야 간사의 비협조로 정식 회의를 한번도 소집하지 못했다"고 스스로 비판하는 진풍경을 연출했을 정도다(『세계일보』 2001년 1월 6일, 20면).

윤리위원회는 모임을 열지 않고 질질 끌다가 임기 막판에 생색용 몰아치기로 안건을 처리하는 악습을 반복해왔다. 16대 국회의 경우, 2000년 2건, 2001년 6건, 2002년 4건의 의원 징계요구 건이 제출되었는데 그 처리를 미뤄오다 임기를 불과 6개월 앞둔 시점에 와서야 심의를 시작했다. 이들 안건은 제출된 지 적게는 1년, 많게는 3년 가까이 된 것이다. 가장 오래된 한나라당 이주영 의원 징계요구 건은 무려 3년 전인 지난 2000년11월에 제출됐다(『문화일보』 2003년 10월 13일, 2면). 현행법상 의원 징계요구 건이 제출되면 3개월 이내에 전체회의를 열어 상정하고 소위원회 논의를 거쳐 종결짓도록 되어있으나, 이는 사문화(死文化)되었다는 것을 알 수 있다. 윤리특위 위원들조차 이 같은 늑장 처리 관행의 문제점을 자인할 정도이다. 한나라당 간사를 맡아온 권태망의원은 “국회 임기 말에 징계요구 건을 몰아서 처리하는 게 관행처럼 내려오고 있는 것은 문제”라며 “이슈화된 시기를 넘겨 처리하다보니 실질적 징계는 이뤄지지 않고 있다”고 지

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적했다(『문화일보』 2003년 10월 13일, 2면). 

막판 몰아치기를 하다 보니 윤리특위 활동이 부실해질 수밖에 없다. 실제로 지난 15대 국회에 제출된 징계안 44건, 윤리심사 요구안 11건 등 총 55건 중 임기만료로 인해 미처리된 것이 33건에 달한다(『문화일보』 2003년 10월 13일, 2면). 국회 윤리특위에 접수된 징계 및 윤리심사 건수가 제13대 5건, 제14대 3건에서 제15대 때 55건으로 폭증한 데서 알 수 있듯이 윤리문제는 점점 심각해지고 있다. 현 16대 국회에서도 15건이 제기됐다. 그러나 결과는 13대 철회 5건, 14대 철회 2건 폐기 1건에 이어 15대에서도 폐기 33건 부결 18건 철회 1건 사직 2건에 가결은 1건에 불과하다. 윤리특위의 활동이 너무 미미하다는 비판으로부터 벗어나기 어렵다(『대한매일』 2003년 10월 24일, 14면).

윤리위원회의 기능이 환경적 제약 때문에 부실해지는 것이 아니고 위원들 스스로가 의원윤리를 적용할 의지를 보이지 않는다는 데에 사안의 심각함이 있다. 간과할 수 없는 의원윤리 위반이 있어도 봐주기 때문에 윤리위원회가 있으나마나 해진다는 것이다. 의원들 상호간에 심한 욕설, 심지어는 폭력이 발생해도 유야무야 끝내고 만다. 의원들의 동업자 의식이 작용한다는 데서 하나의 이유를 찾을 수 있을 것이고, 징계가 남발되면 여야간에 “내가 당하면 너도 마찬가지로 당한다”라는 악순환의 연속이 계속될 수 있다는 우려도 또 하나의 이유가 될 것이다. 그 결과, 징계 요구와 철회 내지 폐기처분은 여야의 일상적인 정치공방 내지는 각본 짜인 쇼 수준으로 전락했고, 윤리위원회는 의원윤리 집행의 강력한 주체는커녕 비리 의원에 면죄부를 주는 기관이라는 이미지를 떼지 못하고 있다.

윤리위원회의 모범적 예라 할 수 있는 미국의회 상하 양원의 윤리위

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원회들도 물론 비판으로부터 자유로운 것은 아니다. 정파성이 작용하고, 일관성이 결여되는 때가 많고, 적극적으로 의원윤리를 집행하려 하지 않다가 언론에서 크게 떠들고 유권자들 사이에서 큰 논란거리가 된 후에야 행동에 착수한다는 비판이 들린다(Tolchin and Tolchin 2001; Thompson 1995). 그럼에도 불구하고, 1970년대 이후 미국의회 윤리위원회는 적어도 사회적 물의를 일으킨 의원들의 경우 규정위반 사실이 드러나면 엄격한 징계를 가했고 징계까지 안 가더라도 철저한 조사로 관련 의원의 정치생명에 심대한 타격을 가했다. 예를 들어, 강력한 정치력을 행사하던 민주당의 짐 라이트(Jim Wright) 하원의장이 1989년 금전문제로 윤리위에 제소돼 조사를 받은 후 결국 의장직과 의원직을 내놓아야 했다. 1997년에는 소위 ‘공화당 혁명’의 주역으로 철권을 휘두르던 뉴트 깅리치(Newt Gingrich) 하원의장이 부정한 방법으로 정치자금을 모금했다며 윤리위원회의 조사를 받았고 결국 그 스스로 불명예 퇴진할 수밖에 없었다. 상원에서도 1990년 듀렌버거(Durenberger) 의원이 금전 문제로 징계처분을 받았다. 이 외에도 윤리위원회가 활성화된 1970년대 이후로 수십 명의 상하 의원들이 윤리위원회 조사로 정치적 고초를 겪어야 했다.

미국의원들도 동료의 윤리문제를 조사하는 위치에 있기를 원치 않는다. 동료의원들로부터 따돌림 당할 우려도 있을 것이고, 열심히 활동해도 지역구민이나 특수이익집단에게 실질적 정책혜택을 가져다줄 수 있는 위치가 아니기 때문이다. 그 결과, 윤리위원회는 가장 인기 없는 위원회 중 하나이다. 그래도 언론과 시민단체의 노력으로 특정 의원의 윤리문제가 불거지고 여론이 악화되면 윤리위원회 소속 의원들은 책무를 소홀히 한다는 비판을 면키 위해서라도 조사에 착수하고 제재를 가하지 않을 수 없다. 지역구민들로부터의 비판이 강해지면 차기 선거에서 이길 수 없기 때문이다. 즉, 외부로부터의 정치적 압력이 미국의회 윤리위원회를 가동시키는 중요한 동인으로 작용한다. 

이러한 외부적 동인이 아직 한국국회에서는 큰 힘을 발휘하지 못한다. 설혹 언론과 시민단체에 의해 어떤 의원윤리 사안이 사회적 관심

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을 끈다 해도 윤리위원회 위원들이 적극적으로 나설 정치적 동기가 약하다. 의원들의 정치생명은 지역구민보다 공천권을 행사하는 정당에 의해 더 크게 영향을 받고 있는 것이 현실이기 때문이다. 각 정당은 소속의원이 윤리위반으로 제재 받는 것을 원치 않고 반대당 의원에 윤리제재를 가하려다가 악순환의 고리에 걸려 역으로 당할 가능성을 우려한다. 이런 정당의 정치적 이해관계를 윤리위원회 소속 의원들이 무시하고 원칙대로 윤리규칙을 적용할 경우 공천 탈락, 당내 입지 약화 등의 위험을 감수해야 할 것이다. 반면, 윤리위 소속 의원의 위원회 활동은 지역구민들의 투표행태에 별로 영향을 미치지 못한다. 

그러므로 무언가 강한 외부적 압력이 윤리위원회 소속의원들에게 작용하지 않는 한 윤리특위는 계속 있으나마나한 존재에 머물 것이다. 사실, 외부적 수단을 통해 강제하지 않는 한, 문제의원을 동료의원들이 윤리특위를 통해 제재하는 자율 규제와 자정(自淨)은 근본적으로 기대하기 어려운 일이다. 왜냐하면 함께 입법의 책임을 지는 의원이 동료 의원에 대한 징계를 책임지는 것은 ‘이해충돌’(conflict of interest)의 문제를 근본적으로 내포하고 있기 때문이다. 오랫동안 미국 민주당 의회지도자로 영향력을 행사했던 리 해밀턴(Lee Hamilton) 의원도 윤리위원회 개혁을 위한 공청회에서 “윤리위원회 소속 의원들이 동료 의원들의 윤리문제를 심판할 때 내재적 이해충돌이 있을 수밖에 없다”고 말했다(Thompson 1995, 131에서 재인용).

의원이 다른 의원의 윤리문제에 대한 유일한 심판자가 될 때 객관성, 공평성, 공정성을 보장하기 힘들다. 상호 협조해야 하는 동업자 의식이 알게 모르게 작용하고, 익명성 보장이 불가능하고, 작은 규모의 장으로 인해 상대방과의 인간관계가 크게 영향 미치기 때문이다. 정파간 대결의 수단이 될 수도 있고 정파간 보복 악순환의 우려도 낳을 수 있는 탓에 객관성, 공평성, 공정성이 존중되기 어렵다. 자율 규제가 어려운 또 다른 이유로 의원들 사이에 보편적으로 받아들여지고 행해지는 윤리위반 문제에 대해선 제재가 가능하지 않다는 점을 들 수 있다. 예를 들어, 1990년대 초 미국사회에 큰 물의를 일으킨 의회

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은행 스캔들은 진작 들추어졌어야 했지만, 그릇된 수표사용 관행이 의원들 사이에 보편적으로 퍼져 있었기 때문에 윤리위원회의 제재 망을 오랫동안 무사통과할 수 있었다. 

아울러 의원들은 정치인이므로 의원윤리를 있는 그대로 접근하지 않고 지나치게 여론의 향방과 판결의 정치적 반향을 고려해 결정을 내린다는 점을 간과할 수 없다. 또한, 의회 전체에 대한 불신이 워낙 깊은 오늘날과 같은 상황에서는 윤리위 소속 의원들도 신뢰를 받기 어렵고 그들의 조사와 판결 역시 신뢰를 얻기 힘들다는 현실을 직시하지 않을 수 없다. 변호사, 회계사, 회사 경영자, 의사, 기술자, 학자 등 다른 전문직업의 경우 자율 규제뿐 아니라 외부로부터의 조사, 감독, 규제도 동원함으로써 직업윤리를 지킨다. 행정부 관료들도 마찬가지이다. 의원들의 경우만 국민의 대표라는 이유로 자율 규제를 바탕으로 윤리위반의 심사뿐 아니라 제소까지도 그들만의 고유 권한으로 하고 있다. 이처럼 자율규제에 안주할 때 상기의 여러 문제를 피할 수 없고 의원윤리의 제고를 기대하기 어렵다. 미국 상원 민주당 지도자인 대슐(Tom Daschule) 의원이 공청회에서 행한 다음의 발언은 시사하는 바가 크다: “의사든 변호사든 보험업자든 그 밖의 어떤 집단이든 만약 자율 규제로써만 적격한 행동 지침을 찾고자 할 때 우리는 그것을 용납하지 않을 것이다. 그렇다면 우리 상원의원들만 예외일 수 있는가?”(Thompson 1995, 136에서 재인용).

이상 이번 절에서는 의원이 동료의원의 윤리를 조사‧심판하는 기존의 자율적 제도에 근본적 결함이 있다는 점을 논했다. 그렇다고 해서 의원윤리를 감독, 집행할 마땅한 외부 수단이 존재하는 것도 아니라는 데에 근본적 딜레마가 있다. 누구에게 국민의 대표자의 윤리에 대한 감독 및 제재 책임을 맡길 것인가. 선거에서 유권자가 비리 의원을 표로 심판하는 방법은 실효성이 매우 낮다. 의원이 저지르는 비윤리적 행동은 사회 전체에는 해를 가져오지만 지역구민에게는 오히려 가시적 이익을 가져오는 경우가 있을 수 있기 때문에 표를 통한 응징이 

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제대로 되지 않을 가능성이 있다. 또한 유권자가 표를 던질 때 출마자의 윤리만 고려하는 것이 아니고 수많은 변수를 종합적으로 감안한다는 점도 간과할 수 없다. 사법부의 감시에 의존하기에도 한계가 크다. 서론에서 말했듯이 의원윤리는 사법 차원의 법규와 다르기 때문이다. 행정부에 맡기는 방법은 더욱 곤란하다. 이미 행정부가 확실한 우위를 지키고 있는 정치현실을 감안할 때, 행정부가 의원윤리 유지와 집행에 어떤 역할을 맡는다면 권력균형이 더욱 훼손될 것이다. 이처럼 자율규제도 문제가 있고 적절한 외부규제 수단도 찾기 힘들다는 딜레마 속에서, 어떠한 제도개혁을 통해 의원윤리를 제고할 수 있을지 다음 절에서 강구해본다.

IV. 의원윤리의 제도적 모색 : 독립적 윤리심의기구와 윤리특위의 이중구조

우선, 의원윤리 관련법규를 좀더 엄격하게 하고 미비점을 보완함으로써 의원들이 윤리를 지키지 않을 수 없도록 제도 틀을 갖추는 방안을 생각해 볼 수 있다. 앞 절에서 논했듯이 주식 보유 및 거래, 겸직 등에 따른 ‘이해충돌’이 많은 윤리 논란을 야기하고 나아가 국회에 대한 불신을 악화시키고 있으므로, 경제활동의 자유를 강조하는 자본주의 정신을 감안한다 해도 우선 ‘이해충돌’을 원천적으로 방지하는 근본적 제도변혁을 강구해야 한다. 특히 겸직은 시민의회(citizen legislature)가 아니라 전문가 의회(expert legislature)를 지향하는 오늘날 사회적 요구에도 맞지 않는 것인바 과감히 금지를 고려할 만하다. 겸직에 대한 부분적‧선별적 제재 규정이 기존에 있지만 그것을 집행하는 과정상 형평성‧일관성 시비가 있을 수 있기 때문에 그 실효성이 매우 낮고 거의 사문화되었다. 이런 선별적 겸직 규제보다는 전면적인 금지가 더 효과적일 것이다.

참여연대 등 여러 시민단체들은 “소속 상임위와 이익충돌을 일으킬 수 있는 주식 등에 대해 국회윤리위원회가 심사해 매각 및 처분 등을 

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요구하고 이를 거부하면 제재조치를 가할 수 있는 규정, 공직자의 주식 보유가 직무상 이익충돌의 가능성이 있는 경우 백지위임신탁을 할 수 있는 근거 규정 등을 만들어야 한다고 제안하고 있다”(동아일보 2003년 6월 17일, 4면). 바람직한 제안이지만 선별적으로 심사해서 선별적으로 규제를 가할 때 형평성 및 일관성의 논란이 일어날 소지가 있다. 그러므로 모든 주식 보유를 금지하는 방안을 긍정적으로 고려할 필요가 있다. 경제활동의 자유를 침해하는 측면이 분명히 있지만, 국정을 책임지는 의원들의 중요한 공적 위치를 감안할 때 그 정도의 희생은 감수할 수 있을 것이다.

기존의 의원윤리 규제 법규가 여러모로 불충분하다는 데에 이의를 달 수 없다. 그러나 강조컨대, 법규 강화가 효과적 해결책은 아닐 듯싶다. 공직자 윤리법이나 의원윤리강령이 근래 들어 상대적으로 강화되었음에도 불구하고 의원윤리가 실제상 향상되지 않고 있다. 법규만 강화시키고 실제로는 의원들이 그것을 준수하지 않는다면 국민의 좌절감과 정치불신은 더욱 악화될 뿐이다. 그러므로 국회의원의 주식 보유 및 거래 금지, 겸직 금지 등 관련법규의 추가적 강화 노력을 포기해선 안 되지만 그것만으로 만족할 순 없다.

관련법규의 미비보다 윤리집행기구인 윤리위원회의 제도적 결함이 의원윤리 상실의 보다 근본적 원인이라는 점은 이미 앞 절에서 언급했다. 그러므로 불충분하나마 기존의 윤리법규를 윤리위원회가 강력히 집행한다면 오늘날과 같은 암담한 상황은 피할 수 있을 것이다. 이 점을 감안하여, 윤리위원회를 개혁하는 방안에 더 높은 우선순위를 두어야 한다. 윤리위원회 개혁을 위해서는, 우선 의원윤리 사안에 정통한 전문가들로 지원인력을 확충해 윤리위원회의 조사활동이 보다 전문성을 띠고 체계화될 수 있도록 하는 방안이 필요하다. 전문인력의 확충이 이루어진다면, 윤리위원회의 기능이 단지 제소된 사안에 대한 수동적 심의에만 그치지 않고 보다 적극적으로 의원들에게 윤리교육을 하고 문제의 소지가 있는 경우에 대해 미연에 경고를 하는 데까지 확대될 수 있을 것이다. 미국의회 상하 양원의 윤리위원회들은 

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수시로 모든 의원들에게 우편물을 발송해 윤리규정의 내용을 상기시키고 사전 경고를 한다는 점은 참고할 만하다.

그러나 이 정도로는 윤리위원회가 개혁되기 힘들다. 보다 근원적인 변화가 필요하다. 이와 관련해, 근래 들어 윤리위원회에 의원이 아닌 시민단체 대표나 전문가, 학자 등 외부인사를 참여시키자는 의견이 대두되고 있다. 이미 2000년에 한 신문사설은 “국회의원 윤리와 자질을 가리는 작업을 여야의원에게만 맡길 수는 없다. 공정성을 확보하기 위해 기존 윤리위를 원로 정치인이나 시민단체 언론기관 대표들로 구성하는 방안을 강구해볼 필요가 있다”는 주장을 제기했다(『세계일보』 2000년 11월 14일, 6면). 이 사설이 나오고 몇 달 후에는, 원내 제1, 제2당이 아니라 제3당인 자민련 의원으로서 윤리특위 위원장을 맡아 제1, 제2당의 비협조에 좌절을 느끼던 송광호 의원이 “우선 국회부의장급인 중진이 위원장을 맡아야 하고 위원도 2~3선 이상으로 해야 한다. 또 특위위원은 지금처럼 여야 동수로 할 것이 아니라 그 3분의 1을 법조계- 학계- 시민단체 등 각계각층의 인사가 참여토록 해 현안이 있으면 언제든지 회의를 소집할 수 있도록 해야 한다”(『세계일보』 2001년 1월 6일, 20면)고 주장했다. 2002년 대선을 얼마 안 남긴 시점에서는 당시 한나라당 내의 소수파였던 김원웅 의원이 “현행 국회 윤리위원회는 정당간 당파적 관점 때문에 제대로 작동하지 못하고 있다. 양식 있는 시민사회의 인사를 윤리위에 포함시켜 제대로 기능할 수 있도록 하는 방안 등을 담은 개정안을 이른 시일 내에 준비할 예정이다”고 말했다(『문화일보』 2002년 9월 28일, 4면).

시민사회의 국회윤리위 참여를 제도화하자는 이러한 주장들은 한편으로 분명히 설득력을 지닌다. 앞 절에서 강조했듯이 의원윤리는 의원들에게만 맡길 때 잘 제고될 수 없다. 그 동안은 국민의 선거로 당선된 대표자들의 윤리를 외부에서 심사할 경우 자칫 대의민주주의가 억압될 수 있다는 논리에서 자율규제 원칙에 의존해왔다. 그러나 자율규제의 근본적 한계로 인해 의원윤리가 위험할 정도로 추락했다는 

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현실을 감안할 때, 외부적 압력을 동원해서라도 윤리위원회를 활성화시키고 의원윤리를 향상시킬 필요가 있다. 사실, 입법부는 외부 감사로부터 자유로운 성역이라고 할만도 하다. 이제 이 성역을 그대로 놔둘 수 없는 상태에 달했다는 주장은 한국 정치현실을 볼 때 공감을 자아낸다.

그러나 다른 한편으로 볼 때, 윤리위원회에 민간인이 참여하는 것은 많은 법적‧정치적 논란을 내포한다. 의회 위원회란 의원들이 국정심의를 위해 원내에 조직하는 것인데 일반인이 전문보좌인력도 아닌 동등한 위원으로 참여한다면 법적 문제의 소지가 있다. 또한 지역구민도 아닌 일반인이 원내에서 국민의 대표자에게 사법적 심사가 아닌 윤리징계를 가하는 결정권을 갖는다면 대의민주주의 원칙에 손상이 갈 수 있다. 과연 민간위원이 의원위원들과 똑같은 비중의 발언권을 현실적으로 행사할 수 있을지도 의문이 든다. 더욱이 근자에 제시되듯이 민간위원 비율을 과반수에 못 미치게 정한다면 민간위원들로서는 여야 의원들 간의 정치적 담합을 막기 힘들다.

단일 윤리위원회를 의원과 민간인 혼합으로 구성하자는 방안이 이처럼 여러 논란을 낳을 수 있다. 그러므로 의원들에게만 윤리사안을 맡기지 말고 시민사회로부터의 압력을 윤리위원회에 제도적으로 도입하되 무언가 다른 방안을 강구할 필요가 있다. 이를 위해 미국 정치학자 데니스 톰슨(Dennis Thompson)의 윤리심의제도 개혁안이 특히 유용한 실마리를 제공한다(Thompson 1995). 톰슨 개혁안의 시대배경을 살펴보자면, 미국에서도  외부 전문가나 일반시민이 의원들에 대한 윤리심의과정에 참여토록 하자는 건의가 1990년대 초반부터 제기되어 왔다. 그러한 건의가 아직 연방의회 차원에서는 실현되고 있지 않지만 소수이나마 몇몇 주 의회와 시 의회에서는 독립적 윤리심의기구가 설치되어 주의원이나 시의원의 윤리문제 처리에 민간인이 참여하고 있다. 이러한 상황을 반영해, 톰슨은 연방 상하 의회 각각에 시민단체 대표 및 외부 전문가들로 구성된 독립적 윤리심의기구를 만들어 각 윤리사안에 대한 일차적 조사를 담당케 하고, 윤리심의의 충

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분한 근거가 있다는 조사 결과가 나오면 자동으로 윤리위원회의 의원들이 그 사안을 다루어 판결을 내리도록 해야 한다는 주장을 제시했다. 즉, 외부 전문가 및 시민대표가 검사의 역할을 하고 윤리위원회 위원인 의원들이 동료의원에 대한 판사의 역할을 담당케 하는 순차적 이중구조를 만들자는 것이다. 

톰슨 개혁안의 독립적 윤리심의기구는 7명의 전문가 및 시민으로 위원을 구성한다. 3명은 다수당 측, 3명은 소수당 측이 지명하고, 이 6명의 위원들이 모여 윤리위원회가 준비한 후보명단에서 한 명을 위원장으로 선정하여 전체 7명의 기구를 구성한다. 의원들로부터 독립적인 위상을 지키기 위해 가능한 한 의회에 긴밀한 이해관계를 갖지 않는 사람들로 위원을 구성하되, 전문성 확보를 위해 의원윤리 문제에 정통한 전문가들을 찾는다. 임기는 비교적 장기간인 6년으로 고정시켜 위원들의 업무가 안정성, 일관성, 전문성, 독립성을 견지할 수 있도록 한다. 아울러 일시에 위원들을 교체하지 않고 일부씩 바꾸도록 함으로써(예를 들어 2년마다 2명씩), 의원윤리 집행의 일관성과 연속성을 더욱 기한다. 윤리심의기구의 기능은 특정 의원의 윤리 위반 여부가 논란을 낳고 문제제기를 야기할 때 그에 대한 조사를 실시하고 조사결과를 윤리위원회에 보고하는 것은 물론이고, 더욱 적극적으로 제반 윤리 사안에 관한 일반적 조언 및 교육, 의원들의 재산 및 정치자금 공개에 대한 회계감사의 감독, 의원윤리 제고를 위한 각종 의회제도개혁안의 준비까지 포괄하도록 한다.

이러한 톰슨 개혁안의 독립적 윤리심의기구가 제도화된다면, 의원들의 윤리위반에 대한 제소가 좀더 용이해질 것이다. 앞 절에서 논했듯이, 의원들만이 다른 의원의 윤리문제를 제소할 권한을 갖는다면 제소 자체가 잘 안 이루어진다. 상당수의 윤리위반이 그냥 넘어갈 수 있다. 비리 의혹에도 불구하고 제소가 안 이루어지면 세간의 의혹만 증폭시켜 정치 불신을 심화시킬 수 있다. 정말 문제가 없다면 독립적 윤리심의기구에 의한 제소와 그에 따른 조사와 판결을 통해 결백을 밝힘으로써 괜한 소문에 따른 부정적 폐해를 줄일 수 있다. 윤리심의기

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구의 조사 결과로 비리의 상당한 증거가 확보되면 윤리위원회가 예외 없이 자동으로 판결에 들어가게 함으로써 윤리위원회를 활성화시키는 데에도 일조를 할 수 있을 것이다. 아울러 정파성 시비를 줄임으로써 객관성과 공정성을 기하고 의원윤리의 자율규제에 대한 불신을 다소나마 줄일 수 있을 것이다.

독립적 윤리심의기구 도입에 따르는 또 하나의 장점으로 심의과정의 비공개를 통해 관련자들의 인권을 보호하고 윤리문제에 따르는 책임성을 기할 수 있다는 것을 들 수 있다. 심의과정의 공개가 원칙적으로 바람직하지만, 때로는 제소를 촉진시키고 피소 의원 및 증인의 권리와 사생활을 보호하고 효과적‧객관적 조사를 하기 위해 과정을 비공개로 해야만 할 경우가 있다. 만약 의원들이 스스로 결정을 내려 윤리위원회 심의과정을 비공개로 하면 세간의 의혹이 커질 수 있고 불신이 팽배해질 수 있다. 반면에 독립적 윤리심의기구의 민간위원들이 비공개 결정을 하면 상대적으로 의회에 대한 불신이 커지는 위험을 줄일 수 있다. 투명성과 개방성은 민주주의의 중요한 덕목이므로 국민의 대표자인 의원들로 구성된 윤리위원회의 회의는 공개로 하고 대신 윤리심의기구의 조사과정에서는 민감한 윤리사안들을 비공개로 다루도록 하면 바람직할 것이다.

의원윤리 심의과정을 이처럼 순차적 이중구조로 만들면 윤리위원회의 역할은 재조정된다. 윤리심의기구가 윤리위반의 상당한 증거를 찾은 후에야 윤리위원회는 사안에 착수해 심의, 결정한다. 윤리심의기구의 의견에 꼭 찬성할 필요는 없지만, 이미 사안에 관련된 많은 사실과 증거가 확보된 뒤이기 때문에 그 업무가 훨씬 간단해진다. 업무량이 줄어들 뿐만 아니라 동료의 윤리 심의에 대한 책임을 전적으로 질 필요 없이 윤리심의기구의 조사결과에 의존하며 책임을 분산시킬 수 있기 때문에 의원들로서도 윤리위원회에서 일하고자 하는 동기가 더 커질 수 있다. 선임이 낮은 의원들을 억지로 위원회에 배치시킬 필요 없이, 중진 이상의 의원들이 스스로 원해 위원이 되는 경우가 늘어날 것으로 예상할 수 있다. 지원하는 의원 수가 늘어나 인력풀이 커질수

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록 정파적 색채가 약하고 중도 성향을 지닌 의원들을 윤리위원회 위원으로 선임할 수 있는 여지가 그만큼 늘어난다는 장점도 언급할 만하다.

어떤 제도도 완벽할 순 없다. 톰슨이 제안한 윤리심의기구와 윤리위원회의 순차적 이중구조도 여러 단점으로부터 자유롭지 않다. 우선, 국민의 대표자가 아닌 민간위원들로 구성된 독립적 윤리심의기구가 의원들의 윤리적 약점을 물고 늘어지며 행동에 제약을 가함으로써 결국 국정운영에 영향을 미친다면 대의민주주의에 손상이 갈 수 있다. 그러나 이러한 우려는 기우일 가능성이 크다. 윤리심의기구 위원들은 의원들에 의해 지명되고 윤리위반 판결의 최종 권한은 의회에 속하므로 윤리심의기구의 영향력이 비정상적으로 커지기는 힘들다. 또 다른 단점으로, 윤리심의기구 위원들의 책임성 문제를 들 수 있다. 독립적 위상이기 때문에 누구에게도 책임을 지지 않는데, 만약 그 민간위원들이 자의적이고 잘못된 조사와 심의를 할 경우 시정하거나 제재를 가할 길이 없다. 그러나 객관적이고 공정한 심사를 위해선 윤리심의기구 위원들이 정치인들은 물론 일반대중의 여론, 특수이익집단이나 언론의 압력으로부터 독립성을 지켜야 한다는 원칙을 고수해야 한다. 애초에 민간위원들을 선임할 때 전문성과 합리적‧중도적 인사로서의 평판을 잘 고려해 선임한다면, 사회법규나 여론을 무시한 터무니없이 자의적인 결정을 내리는 위험성은 극소화될 것이다.

과연 실효성이 있을까에 대한 의문도 들 수 있다. 윤리심의기구가 아무리 열심히 조사하여 증거를 확보하더라도 윤리위원회에서 반응을 보이지 않을 가능성이 있다. 그러므로 윤리심의기구가 윤리위원회에 처리를 공식 요청하면 자동으로 윤리위원회가 이에 따르도록 강제성을 부여할 필요가 있다. 또한 윤리위반 여부에 대해 윤리위원회가 윤리심의기구의 판단을 반드시 그대로 받아들여야 하는 것은 아니지만, 적어도 사안의 사실적 정황에 대한 윤리심의기구의 조사결과는 있는 그대로 수용하도록 해야 한다. 이 정도로 윤리심의기구에 힘을 실어준다면, 자칫 윤리심의기구가 있으나마나한 존재로 전락하고 윤리위

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원회의 의원들이 구태를 재연할 위험성을 막을 수 있을 것이다. 

윤리심의기구와 윤리위원회가 유기적으로 협조하여 윤리문제를 처리한다 해도 본회의에서 어떻게 반응할 지는 물론 예단할 수 없다. 최악의 경우, 윤리심의기구가 열심히 활동하고 제도적 강제규정에 의해 윤리위원회도 이어서 어떤 결정을 내리더라도, 최종 판결의 주체인 본회의에서 의원들이 정파성에 따라 윤리문제를 고의로 등한시하고 윤리집행에 소극적일 수 있다. 그러나 윤리심의기구가 윤리위반의 분명한 증거를 제시한다면 본회의에서도 그것을 쉽게 무시할 수는 없을 것이다. 설혹 본회의가 징계 결정을 내리지 않더라도 어떤 사안에 대한 윤리심의기구의 철저한 조사는 해당 의원들뿐 아니라 모든 의원들에게 향후 행동에 관한 강한 경고와 정치적 압력으로 작용할 수 있다.

톰슨 개혁안은 미국의회에서 아직 받아들여지지 않고 있다. 정작 미국에서는 그 필요성이 절실하지 않을지 모른다. 미국에서는 톰슨 개혁안이 제도화되지 않은 현재 상황에서도 의회 윤리위원회가 우리에 비해서는 상대적으로 활성화되어 의원윤리 집행기관으로서 비중을 높이고 있기 때문이다. 반면에 우리의 상황은 훨씬 심각하다. 앞에서 상술했듯이, 의원윤리는 위험할 정도로 낮게 추락해 있지만 윤리특위는 활동은 미미하기만 하다. 톰슨 개혁안이 보다 유효하고 필요한 곳은 바로 한국이다. 위에서 소개한 톰슨 개혁안을 그대로 모방하지는 않더라도 핵심 내용은 우리가 긍정적으로 수용할 만하다. 윤리심의기구의 민간위원들의 수나 임기 등은 융통성 있게 조정할 수 있지만, 민간위원들로 구성된 독립적 윤리심의기구가 의원의 윤리위반 여부에 대한 일차 조사를 능동적으로 하고 윤리위원회가 이차로 심판을 내리는 순차적 이중구조는 핵심적으로 우리 국회에 도입할 필요가 있다. 그럼으로써 의원윤리를 향상시키고 거버넌스에 결정적인 정치신뢰를 회복하는 단초를 찾을 수 있을 것이다. 아울러 국정과정에 대한 시민사회의 영향을 증대시키는 계기도 만들 수 있을 것이다.

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V. 결  론

윤리 개념이 풍기는 진부한 느낌에도 불구하고, 의원윤리야말로 국회에 대한 국민의 신뢰를 회복시키고 국회의 생산적 기능을 회복시켜 효과적 거버넌스를 도모할 수 있는 개혁적 도구이다. 의원윤리가 제고되어야만, 국정에 전념하는 의원, 합리적 관계가 유지되며 중용과 균형의 미가 구현되는 의회 정책결정과정, 정치권에 일반적 신뢰를 보내며 각종 정책결과를 수용‧지지하는 국민을 기대해볼 수 있다. 한국정치의 앞날을 보다 바람직한 방향으로 이끌기 위해서는 무엇보다 각 의원과 정치인이 윤리 준수에 최우선가치를 두어야 한다.

이 글은 이러한 의원윤리의 중요성에 대해 논하고 아울러 의원윤리 부재를 가져온 제도적 원인을 규명해 보았다. 무엇보다도 의원이 동료의원의 윤리문제를 다루는 자율규제 제도에 근본적 결함이 있음을 강조했다. 이 점을 시정하기 위해선 보다 강한 외부적 자극을 도입할 필요가 있는데, 이 글은 톰슨 개혁안이 가장 적절하게 외부적 압력을 국회 윤리심의과정에 가할 수 있을 것이라는 주장을 전개했다. 즉, 민간위원들로 구성된 독립적 윤리심의기구가 일차로 윤리위반에 대한 조사를 하고 위반의 충분한 증거가 나오면 윤리위원회가 자동으로 판결에 임하도록 하는 순차적 이중구조를 만든다면, 시민사회로부터의 압력이 의원윤리 심의과정상 적절히 가미되며 기존의 자율규제 방법의 한계를 극복할 수 있을 것이다. 이 새로운 제도가 몇몇 단점으로부터 자유로운 것은 아니지만 근본적으로 장점이 단점보다 클 것으로 생각된다. 위험할 정도로 추락한 국회의 의원윤리를 제고하기 위한 강한 외부적 자극이 절실히 요망되는 현 시점에서 이 제도를 진지하게 고려해볼 필요가 있다. 

이 글은 문제제기 수준에 머문다. 톰슨 개혁안을 어떻게 수정‧적용할 때 우리의 현실에 가장 적합하고 부작용이 적을지 구체적 처방책을 내기 위해서는 이 제도의 보다 많은 측면들에 대한 풍부한 논리의 개발과 다양한 경험자료 분석이 선행돼야 한다. 그것은 향후 과제로 돌

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리고, 여기서는 독립적 윤리심의기구와 윤리특위의 이중구조를 도입해야 한다는 기본방향을 제시하는 것으로 만족하고자 한다.

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국회의원 윤리성 강화는 

국민적 명령이다

고영신(경향신문 수석논설위원)

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< 차    례 >

1. 머릿말 49

2. 윤리특위 운영의 문제점 51

3. 윤리특위 활성화 방안 56

4. 결  어 59

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국회의원 윤리성 강화는 국민적 명령이다

고영신(경향신문 수석논설위원)

1. 머릿말

국회의원의 윤리성 강화는 시대적 요구이자 국민적 명령이다. 이는 대폭적인 세대교체와 여대야소라는 정치지형변화로 요약되는 4‧15총선 민의의 핵심이다.

국민들이 지난 총선에서 국회의석의 62.5%를 초선(187명)으로 물갈이하고 83.6%를 30대- 50대(250명)로 채우는 혁명적 세대교체를 이룬 이유가 뭔가. 대통령 탄핵이라는 특수한 정치적 상황도 한 요인이다. 그러나 근본적 원인은 특권국회, 무능국회, 식물국회, 방탄국회라는 오명을 뒤집어쓰고 있는 기성정치에 대한 불신이자 구태 정치의 퇴출이라고 생각한다.  국회의원=부패, 국회=아수라장을 연상할 정도로 자정기능을 상실한 정치권에 대해 국민들이 정치판을 뒤엎는 준엄한 심판을 내린 것이다.

금권정치, 보스정치, 지역할거정치라는 이른바 3김 정치의 부정적 유산이 비록 지난 총선을 통해 완전히 청산되지는 못했지만 구시대 정치가 더 이상 발붙일 여지가 없다는 메시지는 분명히 전한 셈이다. 참여정부 출범 후 실시된 검찰의 불법 대선자금 수사는 결과적으로 정경유착을 통한 정치자금의 음성적 뒷거래가 불가능하다는 사실을 재확인했다. 공천 등을 매개로 한 1인 보스중심의 퇴행적 정치 행태 역시 종언을 고하고 의원 개개인의 자율성, 독립성이 신장돼 이념적 성향이나 정책 노선 등을 바탕으로 계파, 정파를 초월해 연대를 모색할 정도로 정치리더십이 다원화돼 가는 양상이다. 또 완고한 지역할거 정치의 벽이 서서히 무너져 가는 조짐을 보이고 있고 정치의 중심이 

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제왕적 총재중심의 중앙당정치에서 국회중심, 원내중심으로 제자리를 잡아가고 있는 것도 고무적인 현상이다. 

이제 국회의원들이 특권과 특혜만 누리고 의무를 등한히 하는 시대 지나갔다. 특권과 특혜는 목에다 힘주고 거들먹거리라고 준 것이 아니다. 국민의 대의기관으로써 의정활동을 잘해달라고 준 당근이자 채찍이다. 특권에 걸맞은 행동과 특별한 의무(Noblesse Oblige)를 다해야 한다는 뜻이다. 의무는 소홀히 하면서 특권과 특혜만 누려 온 정치권에 대해 유권자들이 철퇴를 내린 것이다.

국민들은 그 어느 때보다 정치인의 높은 도덕성을 요구하고 있다. 정책정당을 실현하고 21세기 지식정보화 사회를 이끌어 갈 식견과 지식을 겸비한 전문성도 갖추길 바라고 있다. 깨끗한 정치, 생산적인 의정상 정립은 이제 회피할 수 없는 시대적 과제이다. 

12대 국회이후 16년만에 여대 정국으로 정치지형의 변화가 이뤄진 것도 의미가 깊다. 보수적, 기득권 옹호적인 야대(野大) 구도가 정치개혁, 각종 개혁정책추진의 걸림돌이 되었다는 것이 정치 문민화 이후 역대 정권들의 주장이다. 그렇다면 국민들이 이른바 정통 민주개혁세력으로 의회권력을 교체, 과반 의석을 밀어주었으니 말로만 개혁을 떠들 것이 아니라 실천으로 보여 줘야할 책무를 안고 있다.

그러면 과연 17대 국회가 국민들의 기대에 부응하는 환골탈태된 모습을 보여주었는가. 환골탈태는 커녕 변한 것이 하나도 없다는 비난을 듣고 있다. 국회직을 둘러싼 밥그릇 싸움, 모든 정치현안의 정쟁화 같은 구태가 고스란히 재연되고 있다해도 과언이 아니다. 총선 때는 앞다퉈 개혁을 다짐하더니 불체포특권과 면책특권의 제한, 각종 관행적 특혜의 폐지, 국회의원 국민소환제, 예결특위의 상임위화, 겸직금지 도입 등 수많은 국민과의 약속이 몽땅 흐지부지 되고 있다. 막상 금뱃지를 달고 국회에 들어가니 마음이 달라졌다고 밖에 볼 수 없다. 이런 이중적 자세로는 국민의 신뢰를 회복할 수 없다. 벌써부터 이번 국회도 싹수가 노랗다는 얘기가 나오는 것도 무리가 아니다. 

열린우리당마저 미적지근한 태도를 보이면서 기득권 유지에 급급한

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다면 개혁은 물건너 간 것이나 다름없다. 적어도 국민의 눈에 그렇게 비치고 있는 것이 현실이다. 이래서는 안 된다.  현실과 적당히 타협하면서 당리당략적 정치게임에 몰두한다면 꿩도 매도 놓치는 결과를 초래할 것은 자명하다. 다음 총선에서 정치권이 또다시 청산의 대상으로 전락, 대거 퇴출되는 악순환을 면치 못할 것이다. 정치를 잘못한 국회의원들이 떨어지는 것이야 당연하지만 문제는 이로 인한 부담을 국민들이 고스란히 떠안게 된다는 데 있다. 

국가적 불행인 이런 악순환을 되풀이하지 않기 위해서도 국회개혁은 피할 수 없는 과제이고 그 핵심은 의원들의 윤리성 강화가 되어야 할 것이다. 이를 위해 개점휴업 상태나 다름없는 국회윤리특위의 활성화는 필수적이다.

국민의 정치권 개혁에 대한 열망을 담아내는 일을 윤리특위가 해야 한다. 행정부의 감사원처럼 일정부분 입법부의 사정기능을 담당, 자정기능을 회복하는 일이다. 각종 제도 개혁과 함께 윤리특위가 선진의정의 파수꾼 역할을 제대로 해 준다면 우리 국회가 획기적으로 업그레이드되는 전기가 될 것으로 믿는다.

2. 윤리특위 운영의 문제점

이번 공청회의 주제에 맞춰 국회 개혁 전반에 관한 논의는 생략하고 국회윤리특위 활성화와 관련, 특위 운영의 현황과 문제점을 중심으로 살펴본다. 1991년 의원 뇌물외유사건을 계기로 의원들의 윤리성을 제고하고 부적절한 언행을 규제하기 위해 국회윤리특위가 설치되고 국회의원 윤리강령 및 윤리실천 규범이 제정되었다. 그러나 윤리특위가 제 식구 감싸기 식으로 운영되면서 관련법들은 사문화 되고, 특위는 유명무실한 종이호랑이가 돼버렸다. 게다가  예산 낭비와 같은 도덕적 해이 사례까지 공개되면서 윤리특위를 그들만의 잔치로 방치해서는 안 된다는 비판론이 강하게 제기되고 있다. 

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1) 국회의원 윤리관련 주요 법규정과 문제점

(1) 관련 법규정

첫째 헌법상 규정으로는 제43조 겸직금지, 제44조 불체포특권, 제45조 면책특권, 제46조 청렴 의무‧양심에 따른 직무수행‧ 이권운동 금지, 제54조 국가기밀사항 누설금지 등 

둘째 국정감사및조사에관한법률 제14조 주의의무, 국회법 제25조 품위유지, 제29조 겸직금지, 제32조 회의출석 의무, 제102조 의제외 발언금지, 제146조 타인에 대한 모욕 또는 사생활 발언 금지, 제147조 의사진행 방해행위 금지, 제155조- 제164조 윤리심사 및 징계관련 규정 등

셋째 공직자윤리법 및 국회시행규칙

넷째 국회의원윤리강령 (전문과 5개항),  국회의원윤리실천규범(전문 15조), 윤리특별위원회구성등에관한규칙(전문 12조), 국회의원청가(請暇)및결석에관한규칙(전문 8조) 등 

(2) 문제점

첫째 대부분 선언적 규정이다. 이에 따라 법규정 자체가 모호해 구체적 기준이 마련되어 있지 않고 위반 행위에 대해서도 분명한 징계, 처벌 규정이 없다. 예로 국회법 제25조 국회의원 품위유지 조항의 경우 의원으로서 품위를 유지해야 한다고만 되어 있을 뿐 품위를 잃은 행위가 구체적으로 무엇인지, 그런 행위를 했을 경우 어떤 징계조치가 취해지는지 전혀 규정이 없다. 따라서 구속력이 없기 때문에 국회에서 멱살잡이, 막말 등 온갖 추태가 벌어지고 있지만 제재를 받은 의원은 없다.  제146조 본회의 상임위에서 모욕발언, 사생활발언 금지 규정도 마찬가지다.

1991년에 제정된 국회의원 윤리요강은 말할 것도 없고 전문 15조로 

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된 국회의원 윤리실천 규범도 이러저러한 행위를 해서는 안 된다는 정도의 훈시규정에 불과하다. 제7조 사례금 규정만 해도 통상적이고 관례적인 기준을 넘을 사례금을 받아서는 안 된다고 규정돼 있지만 아무런 기준이 없다. 미국의 경우 연방 상‧하원규칙에 현금은 50달러 이하의 선물만 받을 수 있도록 하고 동일인으로부터 1년에 100불 이상을 받을 수 없도록 하는 등 자세히 규정되어 있다. 강연 사례금도 1회 2000달러를 상한으로 정해 놓고 있다.

둘째 의정 활동의 성실성, 의사진행의 정당성 확보 방안에 대한 제도적 장치가 미흡하다. 회의 불출석, 지각 등 의정활동 불성실 의원이나 졸속심의‧무더기 처리‧날치기 처리와 같은 비정상인 국회운영에 대한 규제 장치가 없어 국회운영의 후진성을 면치 못하고 있다.

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2) 국회윤리특위 운영의 개선과제

(1)  윤리특위 운영의 부실

위 표에서 보듯이 윤리특위가 신설된 이후 윤리특위에서 징계를 받은 사례가 한 건도 없다. 심지어 17명의 의원이 뇌물수수, 횡령 등의 혐의로 사법처리를 당한 16대에서도 징계율 제로다. 윤리심사안건은 3개월 이내에 처리토록 한 규정을 어기면서 처리를 미루다 임기만료로 자동폐기 시켰다. 특히 민주당 김운용 의원의 경우 평창 동계올림픽 유치와 관련 금품수수 행위가 드러났음에도 여야간 징계를 둘러싼 견해차로 유야무야 됐다. 윤리심사와 징계안 처리가 정치적 흥정의 대상으로 전락해 버렸다.

이런 식의 상호 봐주기 차원의 솜방망이 징계는 윤리특위 설치의 의의를 스스로 부정하는 처사이자 국회 스스로 권위와 신뢰를 떨어뜨리는 몰염치한 자해행위가 아닐 수 없다. 의원윤리강령이나 윤리규범도 윤리특위에 의해 실질적으로 적용되지 않을 경우 있으나마나다. 국회의원의 윤리강화 문제는 결국 국회윤리특위 활성화가 전제되지 않고는 공허한 메아리에 불과할 뿐이다. 

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(2) 윤리특위의 도덕적 해이

최근 민노당 기자회견과 언론에 보도된 국회 윤리특위의 도덕적 해이는 부끄러운 일이다. 특위 운영의 활성화를 논하기 전에 윤리특위부터 양식과 윤리를 회복하는 것이 선행돼야 할 형편이다.

총 132,364,000원

윤리특위가 16대 국회 4년간 한 일이라곤 고작 회의 22분하고 5억 원의 예산을 사용했다는 것이다. 그나마 7번의 회의 가운데 6번은 간사 선임 등 실질문제가 아닌 형식 절차 회의이고 본연의 임무인 의원 징계안 논의는 2003년 12월 30일 단 한 차례다. 그 회의에 걸린 시간이 22분이다.

예산집행도 주먹구구식이다. 위 표(조선일보 보도)에서처럼 특위는 2003년의 경우 전체와 소위를 합쳐 4번 회의를 가졌다. 표에서처럼 당초 배정된 예산 1억3236만원 중 7826만원을 쓰고 나머지는 반납했다. 특위 소속 전문위원 1명, 입법조사관보 2명, 사무원 2명 등 직원 5명의 인건비는 국회에서 별도 지급된다.

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위원장이 쓴 판공비는 현금으로 지급되기 때문에 어디다 썼는지 사용처도 모른다. 나머지 정책개발비, 직원식비, 출장비 등도 용도가 아리송하다. 하는 일이 없이 놀고먹은 것은 차지하고라도 국회 안의 포청천이 되어야할 윤리특위가 제 식구 감싸기나 하고 예산이나 낭비한다면 윤리특위가 바로 특위 제소 감이다.

3. 윤리특위 활성화방안

1) 법규 보완 방안

첫째 윤리특위의 권한으로 되어 있는 의원 자격심사, 윤리심사 및 징계와 관련된 규정을 뒷받침하는 기준과 요건을 구체적으로 명문화해야 한다. 그래야 윤리심사와 징계의 실효성을 확보할 수 있고 온정주의를 배제할 수 있다. 특히 금품수뢰와 같은 비리행위로 사법처리 되거나 날치기처리, 폭력행위와 같은 극심한 의사진행 방해나 품위손상 행위 등 명백한 범법행위나 비윤리적 행위는 자동적으로 윤리특위에 회부되도록 해야 한다. 이를 위해 국회법, 윤리요강, 윤리실천규범에 대한 전면적인 손질이 필요하다. 즉각 특위위원들로 타스크포스팀을 구성, 외부 전문가의 자문을 받아 개정안 마련 작업에 착수토록 해야 한다. (구체적인 기준제시는 생략) 

둘째 윤리심사와 징계심사 대상의 확대이다. 현재 의원을 징계할 수 있는 경우는 국회법 제155조 2항에 규정된 11개항에 한정되어 있다. 그러나 이 밖에도 윤리강령 위반이나 윤리실천규범 위반, 허위 재산공개 등 155조 규정 이외의 부적절한 행위도 징계의 대상으로 삼아야 한다. 

셋째 징계발의 요건도 국회의장이나 소속위원장, 특위위원장, 모욕당한 의원이 하는 경우를 제외하고 국회의원이 발의할 경우 20인 이상으로 되어 있다. 이는 통상적으로 교섭단체만 할 수 있다는 얘기나 다

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름없기 때문에 군소 정당의 경우 사실상 징계발의가 봉쇄되어 있다. 따라서 일반안건이나 결의안처럼 발의요건을 10명 선으로 하향조정 해야 한다. 의원 30명 이상인 의원자격심사 발의요건도 하향 조정할 필요가 있다.

넷째 3개월 내에 안건을 심사해야 하고 이 기간 내에 심사종료하지 못할 경우 그 안건을 폐기한다는 조항은 2000년 2월 의원 편의위주로 개정한 대표적인 악법이다. 3개월 심사기간은 너무 길다. 윤리심사, 징계요구가 있으면 3일 이내에 특위를 열어 상정하고 1- 2개월 이내에 심사결과가 나와야 한다. 심사기간을 엄수토록 하고 특별한 사유가 있는 경우에 한해 10일 정도 연장토록 하며 그래도 심사를 마치지 못할 경우 본회의에 상정, 3일 내에 표결처리 한다. 시간을 지체해서 덮고 넘어갈 수 없도록 자동폐기 조항은 당연히 삭제한다. 의원 제명의 경우를 제외한 징계는 본회의 의결 없이 윤리위 의결만으로 가능하도록 신속한 처리를 도모할 필요가 있다.

2) 제도 보완 방안

첫째 윤리특위 위상 제고를 위해 특위 위원장을 미국처럼 부의장 급으로 대우한다.

둘째 윤리특위 구성의 획기적인 개선이 필요하다. 위원 선임은 현행처럼 위원장을 제외한 14명의 위원 중 제1 교섭단체에 7명을 할당, 여야 동수로 구성하면 여야간 대결을 심화시켜 기능마비를 가져오거나, 동료의원을 징계하는 데 따른 심리적 부담때문에 심사와 징계에 적극성을 보이기 어렵다는 것은 지금까지의 윤리특위 활동이 증명하고 있다.

따라서 여야가 총선 때 공약한대로 윤리특위에 외부 인사가 참여하는 국민참여 윤리위를 구성해야 한다는 데는 국회 안팎에서 공감대를 형성하고 있다.

다만 이 경우 윤리특위에 직접 외부 민간인사를 참여시킬 것인가, 아

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니면 자문위원회 또는 윤리심사위원회 같은 기구를 설치할 것인가를 놓고 의견이 엇갈리고 있다. 윤리특위에 민간인 참여를 놓고도 윤리특위를 전원 민간인만으로 구성하자는 주장과 위원 수를 눌리고 민간위원의 몫을 최대 50%까지 할애, 심사의 합리성과 공정성, 객관성을 담보하자는 주장으로 나뉘고 있다. 

개인적인 생각으로는 외부인사가 참여하고  있는 국회 선거구 획정위원회처럼 특위에 직접 민간위원이 참여하는 방안도 있지만 현행법상 국회의원으로 구성되는 상임위와 특위에 외부 민간인 참여가 가능한지 충분한 법률적 검토가 필요하고, 국회의 자율성 침해, 외부 위원의 들러리화 가능성 등 여러 가지 역기능도 예상된다.

따라서 순수 민간 외부인사만으로 윤리심의기구를 국회에 설치, 윤리위반에 대한 일체의 조사를 맡게 하고 충분한 위반근거가 나오면 윤리특위가 이를 자동적으로 수용토록 하는 이중 구조가 어떨까한다. 심의위원 수는 9- 11인 정도로 하고 각 교섭단체(소수 정파 참여보장)의 추천을 받아 국회 본회의에서 선출토록 한다.

셋째 윤리특위에 조사권이나 계좌추적권을 부여하는 문제다. 국정조사나 청문회처럼 당사자에 대한 조사, 증인채택 등 사실관계의 규명에 필요한 범위 안에서 조사권을 부여하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 특히 현재 국회의원 재산공개제도와 관련, 축소‧누락신고, 부동산 투기의혹 등과 같은 불법행위, 기타 불성실 행위에 대한 조사도 윤리특위가 담당하는 것이 바람직하다. 다만 구체적인 조사활동은 특위에 조사관을 두기보다 외부 전문기관에 조사를 의뢰하는 것이 현실적이다.

넷째 1년에 1회 여는 윤리특위를 매 분기별로 개최해야 한다.

다섯째 윤리특위 자체의 윤리의식 제고 문제다. 특위의 도덕적 해이를 지적한 최근 언론보도가 사실이라면 특위 강화의 명분을 희석시킬 우려가 있다. 위원장이나 위원은 물론 특위 소속 국회직원들까지 회의운영, 예산집행 등 모든 면에서 모범을 보여야 한다. 특위 위원장이나 위원은 선거법위반이나 각종 비리에 연루되었던 사람들은 배제하

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고 소속직원들에게는 인센티브를 부여하는 방안도 강구해 봄직하다.

4. 결  어 

구술이 세 말이라도 꿰어야 보배라는 말처럼 아무리 좋은 방안이 나오더라도 실천에 옮기지 않으면 무용지물이다. 국회나 정치권이 무엇을 고치고 개혁해야 할지를 몰라서 우리정치가 3류 4류 소리를 듣는 것이 아니다. 의원들이 기득권을 놓으려 하지 않고 여야가 당리당략적 이해를 탈피하지 못한 때문이다. 국회윤리특위의 강화 방안도 이미 오래 전부터 다 나온 얘기다. 정치권이 말로만 의원 윤리성 강화, 특위활성화를 주장하면서 실천을 하지 않는 것이 문제다. 첫째도 둘째도 실천이다. 이를 위해 여야 지도부가 각별한 관심을 갖고 자신들이 국민에게 약속했던 사항을 지켜야 할 것이다. 무엇보다 특위 강화는 특위위원장이 의욕을 갖고 추진하는 것도 좋지만 중립적인 위치에 있는 국회의장단이 적극적으로 나서서 성사시켜야 한다.

마침 김원기 국회의장도 17대 국회를 일하는 국회로 만든다는 각오를 다지고 있고 이를 위한 7대 과제의 하나로 국회 윤리특위의 역할 확대를 들고 있는 만큼 좋은 방안이 강구돼 실천에 옮겨지길 기대한다. 

아울러 윤리특위의 활성화가 의원을 징계하고 규제함으로써 의정활동의 자율성을 제약하는 데 목적이 있는 것은 아니다. 오히려 원활한 의정활동을 도와주고, 정치인에 대한 신뢰를 회복시키는 데 목적이 있다. 중요한 것은 의원들 스스로 품위를 유지하고 성실한 의정활동, 깨끗한 정치를 실현함으로써 윤리특위가 그야말로 개점 휴업하는 상황이 하루속히 오도록 해야 할 것이다. 

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국회윤리위 개혁에 관한 제언 

윤창중(문화일보 논설위원)

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< 차    례 >

1. 문제제기 65

2. 개혁방안 66

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국회 윤리위 개혁에 관한 제언                          

윤창중 문화일보 논설위원

1. 문제제기 

-  우리 사회에서 여러 가지 위기가 있을 수 있겠으나, 국회도 현재 위기에 처해있음. 

-  제17대 국회에 대한 국민적 평가도 과거 국회와 달라진 것이 없음. 여전히 국회와 정치권은 부패하다는 부정적인 이미지를 씻지 못하고 있음. 

-  우리 헌정사에서 국회의원에 대한 국민적 존경심이 이처럼 땅에 떨어진 경우는 처음일 것임. 

-  국회는 그저 혼란의 진원지나 부패 정치인의 집단 정도로 인식되고 있는 것이 사실임. 

-  이대로 간다면 이번 국회도 국민의 불신 대상으로 전락할 것이 거의 확실함. 예컨대, 국회의원의 비리 사건이 한 두건만 터져 나와도 대번 국회는 또 비난의 대상에 오를 것임. 

-  국회가 자기정화 노력을 본격적으로 시작해야 함. 따라서 국회 윤리위를 국회의 권위회복 차원에서 운영할 수 있도록 여야가 초당적으로 지혜를 모아야 함. 

-  국회의 권위회복을 위한 조치들이 이번 정기국회에서 반듯이 강구되어야 함. 

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2. 개혁방안 

가. 각계 시민대표의 대거참여를 통한 윤리위의 대대적 개편 

-  국회 윤리위의 공정한 활동을 보장하기 위해서는 윤리위 구성 자체를 새롭게 해야 함. 현재처럼 의원들이 위원으로 있는 한 동료의원에 대한 징계 및 제제는 원천적으로 불가능하며, 설령 조치가 내려진다해도 설득력이 떨어져 정쟁의 요인으로 작용하게 될 뿐임. 

-  따라서 발상의 전환이 필요함. 

-  이를 위해 국회 윤리위에는 각 당 및 무소속 등을 대변하는 의원 한명씩만 참석시킴. 

-  나머지 위원은 존경받는 전직의원, 법조인, 학자, 언론인 등을 참석시키고

-  위원장도 국회의원이 아닌 국민적 존경을 받는 외부인사로 할 필요가 있음. 국회가 국회의 권위회복을 위해 눈앞의 이익을 과감히 포기하려는 발사이 절대적으로 필요한 시점임. 

-  특히 여성의 대거 참여도 고려할 필요가 있음. 부정과 타협하지 않는 윤리위의 분위기를 조성하고 이를 유지하는 데에는 여성 특유의 정의감을 윤리위 운영에 있어 반영하기 위함. 

나. 윤리위에 독자적 징계권 부여

-  윤리위가 솜방망이인 것은 독자적인 징계권을 갖고 있지 못하기 때문임. 

-  그 독자적인 징계권은 대단히 강력해야 함. 예컨대, 축재, 축첩, 성희롱, 저질적인 언사, 폭행 등에 대해서는 윤리위 위원장 직권으로 회의를 소집해 즉각적으로 강력한 징계조치를 내릴 수 있도록 해야 함. 

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-  이같이 정치권에 욕을 먹을 수 있는 일을 윤리위가 할 수 있도록 하려면 위원장부터 위원에 이르기까지 외부인사들이 대거 참여해야 함. 

-  국회 본회의나 상임위원회 등에서 저질적인 야유, 고함 등에 대해서는 국회의장이나 상임위원장 등이  현장에서 제지하는 것과는 별개로 윤리위가 이들 문제 의원에 대해 강력히 제재하는 것이 절대 필요함.

다. 윤리위 제재에 대한 투표권 행사 금지

-  윤리위의 강력한 위상을 위해 윤리위가 내린 징계결정에 대해서는 일체 국회의원들에 의한 투표권을 행사할 수 없도록 하고 

-  단지 본회의에서 국회의장에게 보고하는 것으로 최종절차를 끝내도록 해야 함. 

라. 세비 박탈 및 의원자격 정지제도 도입

-  문제의 국회의원에 대해 대단히 상징적인 차원의 강력한 제재를 가하는 방안에 대해 전향적으로 검토할 필요가 있음. 

-  예컨대, 문제의 국회의원에 대한 세비박탈, 국회출입 금지, 본회의 출석정지, 상임위원회 출석정지 등 세부적으로 징계내용을 구체화해 이를 명문화해야 하며, 실제로 이런 조치들이 내려져야만 국회에 대한 국민의 신뢰가 생겨 날 수 있음. 

마. 법률위반에 대한 엄중 징계 

-  특히 입법부의 구성원으로서 법률위반에 대해서는 국민 앞에서 단화히 처벌하는 솔선수범의 자세를 보여야 함. 

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국회윤리특위 개혁을 위한 제언

김기식(참여연대 사무처장)

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< 차    례 >

1. 국회윤리특위 관련법규 73

2. 현황과 평가 82

3. 개혁방안 85

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국회 윤리특위 개혁을 위한 제언

김기식(참여연대 사무처장)

1. 국회 윤리특위 관련 법규

○ 헌법

-  제46조 

① 국회의원은 청렴의 의무가 있다. 

② 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다. 

③ 국회의원은 그 지위를 남용하여 국가‧공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리‧이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없다. 

○ 국회법

-  제29조(겸직) 

① 의원은 정치활동 또는 겸직을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 직을 제외한 다른 직을 겸할 수 있다.<개정 1994.6.28, 2003.2.4> 

1. 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원. 다만, 국가공무원법 제3조 단서의 규정에 의하여 정치운동이 허용되는 공무원은 제외한다. 

2. 대통령헌법재판소재판관각급선거관리위원회위원지방의회의원 

3. 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가지는 직 

4. 정부투자기관관리기본법 제2조에 규정된 정부투자기관(한국은행을 포함한다)의 임직원 

5. 농업협동조합촵수산업협동조합의 임직원 

6. 정당법 제6조 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 교원 

② 의원이 당선전부터 제1항의 겸직이 금지된 직을 가진 경우에는 임기개시

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일에 그 직에서 해직된다. 

③ 정당법 제6조의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 교원이 의원으로 당선된 때에는 임기중 그 교원의 직은 휴직된다.<개정 1994.6.28> 

④ 의원이 당선전부터 다른 직을 가진 경우에는 임기개시후 1월이내에, 임기중에 다른 직에 취임한 경우에는 취임후 15일이내에 의장에게 서면으로 신고하여야 한다. 

⑤ 의장은 의원이 다른 직을 겸하는 것이 제25조의 규정에 위반된다고 인정될 때에는 그 겸한 직을 사임할 것을 권고할 수 있다. 

-  제46조(윤리특별위원회) 

① 의원은 자격심사‧윤리심사 및 징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 둔다. 

②  제44조제2항 및 제3항의 규정은 윤리특별위원회에 적용되지 아니한다.

<개정 1994.6.28> 

③ 윤리특별위원회의 위원의 임기와 위원장의 임기 및 선거등에 관하여는 제40조제1항 및 제3항, 제41조제2항 내지 제5항의 규정을 준용한다.<신설 1994.6.28> 

④ 윤리특별위원회의 구성과 이 법이 정한 이외의 위원회운영에 관하여 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다. [본조신설 1991.5.31] 

-  제138조(자격심사의 청구) 

의원이 다른 의원의 자격에 대하여 이의가 있을 때에는 30인이상의 연서로 자격심사를 의장에게 청구할 수 있다. 

-  제139조(청구서의 위원회회부와 답변서의 제출) 

① 의장은 제138조의 청구서를 윤리특별위원회에 회부하고 그 부본을 피심의원에게 송달하여 기일을 정하여 답변서를 제출하게 한다.<개정 1991.5.31> 

② 피심의원이 천재‧지변 또는 질병 기타 사고에 의하여 기일내에 답변서를 제출하지 못함을 증명한 때에는 의장은 다시 기일을 정하여 답변서를 제출하게 할 수 있다. 

-  제140조(답변서의 위원회심사) 

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① 의장이 답변서를 접수한 때에는 이를 윤리특별위원회에 회부한다.<개정 1991.5.31> 

② 윤리특별위원회는 청구서와 답변서에 의하여 심사한다.<개정 1991.5.31> 

③ 기일내에 답변서를 제출하지 아니한 때에는 윤리특별위원회는 청구서만으로 심사를 할 수 있다.<개정 1991.5.31> 

-  제141조 (당사자의 심문과 발언) 

① 윤리특별위원회는 필요한 때에는 청구의원과 피심의원을 출석하게 하여 심문할 수 있다.<개정 1991.5.31> 

② 청구의원과 피심의원은 위원회의 허가를 받아 출석하여 발언할 수 있다. 이 경우 피심의원은 다른 의원으로 하여금 출석하여 발언하게 할 수 있다. 

-  제142조 (의결) 

① 윤리특별위원회에서 심사보고서를 의장에게 제출한 때에는 의장은 본회의에 부의하여야 한다.<개정 1991.5.31> 

② 피심의원은 본회의에서 스스로 변명하거나 다른 의원으로 하여금 변명하게 할 수 있다. 

③ 본회의는 피심의원의 자격의 유무를 의결로 결정하되 그 자격이 없는 것을 의결함에는 재적의원 3분의 2이상의 찬성이 있어야 한다. 

④ 제3항의 결정이 있을 때에는 의장은 그 결과를 서면으로 청구의원과 피심의원에게 송부한다.

제14장 윤리심사와 징계<개정 1991.5.31> 

-  제155조(윤리심사 및 징계) 

① 윤리특별위원회는 의원이 국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범을 위반하는 행위를 한 때에는 이를 심사하여 그 의결로써 해당 의원에게 위반사실을 통고할 수 있다. 

② 국회는 의원이 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 한 때에는 그 의결로써 이를 징계할 수 있다.<개정 1994.6.28> 

1. 헌법 제46조제1항(청렴의 의무) 및 제3항(이권운동의 금지), 이 법 제146

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조(모욕등 발언의 금지)의 규정에 위반되는 행위를 한 때 

2. 제54조의2(정보위원회에 대한 특례)제2항에 위반하여 국회에서 직무상 발언한 때 

3. 제102조(의제외 발언의 금지) 및 이 법에서 정한 발언시간의 제한규정에 위반하여 의사진행을 현저히 방해한 때 

4. 제118조제3항의 규정에 위반하여 불게재부분을 다른 사람에게 열람하게 하거나 이를 전재 또는 복사하게 한 때 

5. 제118조제4항의 규정에 위반하여 비공개회의 내용을 공표한 때 

6. 탄핵소추사건의 조사를 함에 있어서 국정감사및조사에관한법률이 규정하는 조사상의 주의의무에 위반되는 행위를 한 때 

7. 제145조제1항의 규정에 해당되는 회의장의 질서문란행위를 하거나 이에 대한 의장 또는 위원장의 조치에 불응한 때 

8. 정당한 이유없이 국회집회일로부터 7일이내에 본회의 또는 위원회에 출석하지 아니하거나 의장 또는 위원장의 출석요구서를 받은 후 5일이내에 출석하지 아니한 때 

9. 제1항의 규정에 의한 통고를 2회 받았을 때 

10. 국정감사및조사에관한법률에서 정한 징계사유에 해당한 때 

11. 공직자윤리법에서 정한 징계사유에 해당한 때 

[전문개정 1991.5.31]

-  제156조(윤리심사 및 징계의 요구와 회부) 

① 의장은 제155조의 규정에 해당하는 윤리심사대상의원(이하 "윤리심사대상자"라 한다) 또는 징계대상의원(이하 "징계대상자"라 한다)이 있을 때에는 이를 윤리특별위원회에 회부하고 본회의에 보고한다. 

② 위원장은 소속위원중에서 윤리심사대상자 또는 징계대상자가 있을 때에는 의장에게 이를 보고한다. 이 경우 의장은 이를 윤리특별위원회에 회부하고 본회의에 보고한다. 

③ 의원이 윤리심사대상자 또는 징계대상자에 대한 윤리심사 또는 징계를 요구하고자 할 때에는 의원 20인이상의 찬성으로 그 사유를 기재한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 

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④ 윤리심사대상자 또는 징계대상자에 대하여 모욕을 당한 의원이 윤리심사 또는 징계를 요구할 때에는 찬성의원을 요하지 아니하며, 그 사유를 기재한 요구서를 의장에게 제출한다. 

⑤ 제3항과 제4항의 윤리심사요구 또는 징계요구가 있을 때에는 의장은 이를 윤리특별위원회에 회부하고 본회의에 보고한다. 

⑥ 윤리특별위원회의 위원장 또는 위원 5인이상이 윤리심사대상자 또는 징계대상자에 대한 윤리심사 또는 징계의 요구를 한 때에는 윤리특별위원회는 이를 의장에게 보고하고 심사할 수 있다.<신설 1994.6.28> 

⑦ 제1항 내지 제6항의 규정에 불구하고 동일한 사유로 해당 의원에 대한 윤리심사와 징계를 중복하여 요구할 수 없다.<개정 1994.6.28> 

[전문개정 1991.5.31] 

-  제157조(윤리심사 및 징계의 요구 또는 회부의 시한등) 

① 제156조제1항‧제2항 및 제5항의 규정에 의한 윤리심사회부 또는 징계회부는 의장이 그 사유가 발생한 날, 그 대상자가 있는 것을 알게 된 날, 위원장의 보고를 받은 날 또는 윤리심사요구서나 징계요구서를 제출받은 날부터 폐회 또는 휴회기간을 제외한 3일이내에 윤리특별위원회에 회부하여야 한다. 

② 제156조제2항의 규정에 의한 위원장의 윤리심사대상자 또는 징계대상자 보고와 동조 제3항‧제4항 및 제6항의 규정에 의한 윤리심사요구 또는 징계요구는 그 사유가 발생한 날, 그 대상자가 있는 것을 알게 된 날부터 5일이내에 하여야 한다. 다만, 폐회기간중에 그 대상자가 있을 경우에는 차회국회의 집회일부터 3일이내에 하여야 한다.<개정 1994.6.28> 

③ 윤리특별위원회는 제156조제1항 내지 제5항의 규정에 의한 윤리심사회부가 있거나 동조제6항의 규정에 의한 보고가 있은 날부터 3월내에 그 심사를 종료하여야 한다. 이 기간내에 그 심사를 종료하지 아니한 때에는 그 안건은 폐기된 것으로 본다.<개정 1994.6.28, 2000.2.16> 

[전문개정 1991.5.31] 

-  제158조(윤리심사 및 징계의 의사) 윤리심사 및 징계에 관한 회의는 공개하지 아니한다. 다만, 본회의 또는 위원회의 의결이 있을 때에는 그러하지 아니

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하다.<개정 1994.6.28> 

[전문개정 1991.5.31] 

-  제159조(심문) 윤리특별위원회는 윤리심사대상자 또는 징계대상자와 관계의원을 출석하게 하여 심문할 수 있다. [본조신설 1991.5.31] 

-  제160조(변명) 의원은 자기의 윤리심사안 또는 징계안에 관한 본회의 또는 위원회에 출석할 수 없으나 스스로 변명하거나 다른 의원으로 하여금 변명하게 할 수 있다.[본조신설 1991.5.31] 

-  제161조(윤리특별위원회의 심사에 대한 특례) 윤리특별위원회는 징계대상자의 행위가 국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범의 규정에 위반된다고 인정할 때에는 징계를 하지 아니하고 제155조제1항의 규정에 의한 통고를 할 수 있다.  [본조신설 1991.5.31] 

-  제162조(윤리심사의 보고 및 징계의 의결) 

① 의장은 윤리특별위원회로부터 윤리심사에 대한 심사보고서를 접수한 때에는 그 심사결과를 지체없이 본회의에 보고하여야 한다. 

② 의장은 윤리특별위원회로부터 징계에 대한 심사보고서를 접수한 때에는 지체없이 본회의에 부의하여 이를 의결하여야 한다. 다만, 의장은 윤리특별위원회로부터 징계를 하지 아니하기로 의결(제161조의 경우를 포함한다)하였다는 심사보고서를 접수한 때에는 이를 지체없이 본회의에 보고하여야 한다. [본조신설 1991.5.31] 

-  제163조(징계의 종류와 그 선포) 

① 제155조제2항의 규정에 의한 징계의 종류는 다음과 같다.<개정 1991.5.31> 

1. 공개회의에서의 경고 

2. 공개회의에서의 사과 

3. 30일이내의 출석정지. 이 경우 출석정지기간에 해당하는 국회의원수당등에관한법률의 규정에 의한 수당 및 입법활동비‧특별활동비는 그 2분의 1을 감액한다. 

4. 제명 

② 제1항제1호와 제2호의 경우에는 윤리특별위원회에서 그 문안을 작성하여 

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보고서와 함께 이를 의장에게 제출하여야 한다.<개정 1991.5.31> 

③ 제명이 의결되지 아니한 때에는 본회의는 다른 징계의 종류를 의결할 수 있다. 

④ 징계를 의결한 때에는 의장은 공개회의에서 이를 선포한다. [본조신설 1991.5.31] 

-  제164조(제명된 자의 입후보제한) 제163조의 규정에 의한 징계로 제명된 자는 그로 인하여 궐원된 의원의 보궐선거에 있어서는 후보자가 될 수 없다.<개정 1991.5.31> 

○ 국회의원윤리강령[1991.2.1제정]

국회의원은 주권자인 국민으로부터 국정을 위임받은 대표로서 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여 국민의 신뢰를 받으며, 나아가 국회의 명예와 권위를 높여 민주정치의 발전과 국리민복의 증진에 이바지할 것을 다짐하면서, 이에 우리는 국회의원 준수해야 할 윤리강령을 정한다

1. 우리는 국민의 대표자로서 인격과 식견을 함양하고 예절을 지킴으로써 국회의원의 품위를 유지하며, 국민의 의사를 충실히 대변해야 한다

2. 우리는 국민을 위한 봉사자로서 오직 국민의 자유와 복리의 증진을 위하여 공익우선의 정신으로 성실하게 직무를 수행하며, 이익을 추구하지 아니한다

3. 우리는 공직자로서 직무와 관련하여 부정한 이득을 도모하거나, 부당한 영향력을 행사하지 아니하며, 청렴하고 검소한 생활을 솔선수범한다

4. 우리는 국회의 구성원으로서 서로간에 정치활동상 공정한 여건과 기회균등을 보장하고 충분한 토론으로 문제를 해결하고, 적법절차를 준수함으로써 건전한 정치풍토를 구성하도록 노력한다

5. 우리는 책임있는 정치인으로서 우리의 모든 공사행위에 관하여 국민에게 언제든지 분명한 책임을 진다

○ 국회의원 윤리실천규범 

제1조(윤리강령준수) 국회의원은 국회의원윤리강령을 성실히 준수하여야 한다. 

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제2조(품위유지) 국회의원은 직무를 수행함에 있어서 국회의원의 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다. 

제3조(청렴의무) 국회의원은 직무와 관련하여 청렴하여야 하며, 공정을 의심받는 행동을 하여서는 아니된다. 

제4조(직권남용금지) 

① 국회의원은 그 지위를 남용하여 부당한 영향력을 행사하거나 그로 인한 대가를 받아서는 아니된다. 

② 국회의원은 그 지위를 남용하여 국가‧공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리‧이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하여서는 아니된다. 

제5조(직무관련 금품등 취득금지) 국회의원은 법률안 기타 의안과 관련하여 직접적인 이해관계가 있는 자로부터 직접 또는 간접으로 금품 기타 재산상의 이익을 취득하거나 정치적인 목적으로 이를 공여하여서는 아니된다. 

제6조(국가기밀의 누설금지) 국회의원은 직무상 지득한 국가안전보장에 중대한 영향을 미치는 국가기밀을 정당한 사유없이 누설하여서는 아니된다. 

제7조(사례금) 국회의원은 강연, 출판물에 대한 기고, 기타 유사한 활동과 관련하여 개인‧단체 또는 기관으로부터 통상적이고 관례적인 기준을 넘는 사례금을 받아서는 아니된다. 

제8조(겸직금지등) 

① 의장 또는 부의장은 법률로 정한 것을 제외하고는 다른 직을 겸하여서는 아니된다. 

② 상임위원회‧특별위원회의 위원장은 그 소관업무와 관련되는 기업체 또는 단체에서 보수를 받는 임‧직원의 직을 겸하여서는 아니된다. 

제9조(겸직신고) 국회의원은 보수를 받고 있는 다른 직을 겸하고 있는 경우 그 기업체 또는 단체의 명칭과 임무등을 의장에게 신고하여야 한다. 

제10조(회피의무) 국회의원은 심의대상 안건이나 국정감사 또는 국정조사의 사안과 직접적인 이해관계를 가지는 경우에는 이를 사전에 소명하고, 관련 활동에 참여하여서는 아니된다. 

제11조(재산신고) 국회의원은 공직자윤리법의 규정에 의한 재산등록 및 신고의 

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의무를 성실히 이행하여야 한다. 

제12조(기부행위의 금지등) 

① 국회의원은 경조사 및 지역구 행사등에 화환이나 화분을 보내서는 아니된다. 

② 국회의원은 경조사 및 지역구 행사등에 의례적인 범위를 넘는 경조금‧찬조금 또는 물품을 보내서는 아니된다. 

③ 국회의원은 연말연시와 명절등에 연하장, 달력 기타 선물을 하여서는 아니된다. 다만, 의정활동보고를 겸한 인사장은 그러하지 아니하다.  [전문개정 1993.7.13] 

제13조(국외활동<개정 1993.7.13>) 

① 국회의원은 직무상 국외활동을 하는 경우에 성실히 보고 또는 신고를 하여야 한다. 

② 국회의원은 정당한 이유없이 장기간의 해외활동이나 체류를 하여서는 아니된다. <신설 1993.7.13> 

제14조(회의출석) 

① 국회의원은 청가서나 결석계를 제출한 경우 또는 공식해외출장등의 경우를 제외하고는 국회의 각종 회의에 성실히 출석하여야 한다. 

② 국회의원은 결혼식 주례나 지역구 활동등을 이유로 국회의 각종 회의에 불참하여서는 아니된다.  [전문개정 1993.7.13] 

제15조(보조직원관리) 국회의원은 그 보조직원을 성실하게 지휘‧감독하고, 국회가 그 직원에게 지급할 목적으로 책정한 급여를 다른 목적에 사용하여서는 아니된다.

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2. 현황과 평가

□ 민주노동당 자료(2004년 8월 27일)

-  16대 국회 윤리특위 5억여원 예산에 회의는 22분, 징계안은 100% 자동폐기

1. 부정과 부패로 얼룩졌던 16대 국회에서 정작 의원들의 윤리심사와 징계를 논의해야할 국회윤리특별위원회는 ꡐ제식구 감싸기ꡑ에만 충실했던 것으로 나타났다. 지난 4년간 국회 윤리특위는  총 7차례 회의만을 개최했을 뿐이며 이중 실제로 징계안건을 처리한 것은 고작 1회, 22분 동안이었던 것으로 나타나 부실심사 라는 비난을 면키 어려울 전망이다. 

<16대 국회 윤리특별위원회 회의시간 및 안건>

* 소위원회는 총 2회 열림

2. 또한 16대 국회에서 17명의 의원들이 뇌물, 횡령 등의 혐의로 구속되는 동안 정작 국회 윤리특위에는 당리당략에 의한 제소만이 접수되었을 뿐이었다. 그러나 이마저도 수 년째 ꡐ계류중ꡑ이다가 임기만료가 가까운 2003년 12월말에 한꺼번에 상정해 대부분 ꡐ

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자동폐기ꡑ시켰다.

실제로 의원징계안의 경우 총 13건이 접수되었으나 사직이나 당선무효된 의원 3인을 제외한 10건 모두 임기만료로 자동폐기 되었다. 또한 윤리심사의 경우도 3건 모두 심사기한 경과로 100% 자동폐기 되었다.

(별첨자료 참조) 

3. 반면 윤리특별위원회는 매년 1억원이 넘는 예산을 책정해 온 것으로 확인됐다. 총 1억3천2백여만원의 예산이 책정되어 있던 2003년의 경우, 윤리특위는 소위원회를 포함해 4차례 밖에 열리지 않았다. 회의 한번 하는데 3천3백여만원이 소요된 셈이다. 이런데도 불구하고 2004년 예산은 오히려 4백만원 늘어난 1억3천6백여만원이 책정되었다. 올 들어 윤리특위 회의는 단 한차례밖에 열리지 않은 상태다.

<국회 윤리특위 예산>

(2003년 기준)

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▣ 별첨자료

<16대 국회 의원 징계 현황>

<16대 국회 윤리심사 현황>

◯ 이상의 민주노동당 자료에서 확인되듯이 지난 시기 국회 윤리특위는 활동이 거의 전무한 상태이며, 말 그대로 유명무실한, 있으나 마나한 기구에 불과했다. 

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3. 개혁 방안

◯ 외부전문가로 구성되는 의원윤리심사기구 설치 및 운영 

윤리특별위원회 소속의원이 문제되는 동료의원을 대상으로 심사하고 응징을 가하는 것 자체가 이해충돌의 가능성을 발생시킬 수 있는 바, 국회의원의 윤리위반에 관한 심사는 외부전문가들로 구성된 독립기구에 의해 행해지도록 해야 한다. 이 때 국회의원이 아닌 인사들로 구성된 의원윤리심사기구가 일차적으로 이 사안을 검토하고 의견을 제시하면 윤리특별위원회는 의원윤리심사기구의 의견을 그대로 수용하여 존중하는 방향으로 안건을 처리하는 것이 바람직하다. 

◯ 국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범의 보완과 부가적 시행규칙 마련 

국회의원 윤리에 관련한 헌법과 국회법의 실효성을 확보하기 위해 지나치게 모호한 현행 ‘국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범’을 전면 개정하고, 부가적 시행규칙의 제정하여야 한다. 또한 처벌규정에 관해서도 상세히 적시하여야 한다. 

◯ 국회의원 이권추구에 대한 제도적 방지책 마련 

국회법은 국회의원의 겸직신고를 의무화하고 있으나 시행규칙‧신고규정이 없어 겸직의 범위와 신고내역 등을 의원 스스로의 판단에 맡기고 있는 실정이다. 우리도 미국, 영국, 독일 등과 같이 겸직 등 이해관계 상황을 구체적으로 작성‧신고토록 관련 규정을 만들어야 한다. 또 국회법에 모호하게 규정되어 있는 겸직금지조항(제29조)을 좀더 명료하게 제척(除斥)‧회피(回避) 조항으로 바꾸고, 위반 시에 징계위 회부도 의무화해야 한다. 나아가 국회 공직자윤리위에서 징계할 수 있도록 미국과 같이 국회의원이 사적 이익을 위해 겸직 활동을 하는 것을 금지하거나 혹은 원외소득을 제한하는 방안도 적극 검토해야 할 것이다. 

◯ 국회의원의 면책특권과 불체포특권의 제한을 위한 근거규정 마련 면책특권과 불체포특권은 본래 행정부와 이익단체의 부당한 탄압과 

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압력으로부터 자유롭게 의정활동을 할 수 있도록 하기 위한 것이나 우리 국회는 이를 폭로와 정쟁에 이용하고. 비리의원 보호막으로 악용해 왔다. 면책특권의 경우 국회법 내에 합리적인 제한규정을 두고 불체포특권의 경우에도 체포동의안이 국회에 제출되었을 때 한달 이내에 의무적으로 처리하는 등의 강제조항을 두어 악용의 소지를 줄여야 한다. 

✼ 별첨 : 참여연대 공직자 이해충돌 방지 관련 공직자윤리법 개정 의견서

□ 총 론

○ 행정자치부가 입법예고한 공직자윤리법개정안은 공직자의 재산과 직무사이에 발생하는 이른바 ‘공직자의 재정적 이해충돌’을 해소하기 위해 재산공개대상자가 일정금액 이상의 주식을 보유하거나 거래하는 것을 규제하는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것임. 

○ 공직자의 재정적 이해충돌, 특히 직무관련성이 있는 주식의 보유 및 거래는 사익과 공익간의 충돌을 야기함으로써 부패를 발생시키거나 불공정한 직무수행을 초래할 가능성이 높음에도, 그동안 이를 규제할 법률적 근거가 전무했다는 점에서 이를 방지할 수 있는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것은 환영할만한 것임

○ 그렇지만 이번 개정안은 공직자의 이해충돌 문제에 대한 본질적이고 근본적인 접근을 하지 못하였으며, 단지 일부 공직자만을 대상으로 ‘주식에 대한 백지신탁’이라는 부분적인 제도도입에 그치고 있음. 이는 입법의 편의와 정치적 상징성을 주되게 고려한 때문이며, 결국 법률 적용의 대상이 되는 공직자간의 형평성 시비는 물론 현실을 제대로 반영하지 못함으로서 제도의 실효성을 저하시킬 우려가 있음. 

○ 위와 같은 문제를 극복하고 제도도입의 취지와 운용의 실효성을 충분히 살릴 수 있기 위해서는 이해충돌 문제 전반을 규제하는 입

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법이 이뤄져야 할 것임.

○ 구체적으로 행자부의 입법예고안은 △백지위임신탁 대상자를 재산공개대상자(1급 이상의 공직자)로 한정하고 있어 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있고 주식가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 수 있는 경제부처의 공직자와 같이 이해충돌 우려가 높은 공직자의 주식투자를 규제할 수 없으며 △이해충돌을 규제하는 대상 재산을 주식으로 한정해 공직자들이 공직을 통해 얻은 정보를 이용한 부동산투기와 같은 부당한 재산 증식을 막을 수 없으며 △일정액 이상의 주식투자를 규제함에 있어 그 일정액을 과도하게(1억원 이상) 높게 잡아 실제 이해충돌 규제의 실효성을 떨어뜨리고 있음. 또한 △ 직무의 회피 등 여타의 이해충돌 방지조치 등에 대한 규정이 없어, 국회의원의 기업경영권 문제 등 선출직 공무원의 이해충돌 문제해결을 어렵게 하고 있음. 

○ 이에 참여연대는 △ 이해충돌 규제 대상자를 직무의 특성에 따라 달리하여 모든 1급 이상의 공직자와 경제관련 전공직자는 사전적으로 신규주식 취득을 금지하고 일정액 이상을 보유한 경우 매각하거나 백지위임신탁 하도록 하고 △비경제부처의 재산등록대상자(4급 이상 공직자)의 경우에는 보유한 주식에 대해 공직자윤리위원회가 사후에 심사하여 이해충돌이 발생할 경우 매각하거나 백지위임신탁을 하며 △채권과 부동산 등 공직자의 모든 재산에 대해 이해충돌 여부를 심사하고 이해충돌의 우려가 있는 경우 이의 해소를 명할 수 있도록 해야 할 것임. 또한 △매각이나 백지위임신탁을 강제하는 일정액을 외국의 예에 비추어 가액 1,000만원 이상의 주식을 소유한 경우로 해야 함 

○ 이를 위해서는 공직자윤리위원회가 재산등록 대상자의 재산과 직무사이에 이해충돌이 발생하는지를 심사해 '직위의 사퇴', '회피', '재산의 매각', '백지위임신탁' 등의 적절한 조치를 취할 수 있도록 이해충돌방지 일반규정을 두는 것이 법률체계상 바람직하다고 봄. 

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그리고 이해충돌여부에 대한 충분한 심사를 위해서는 재산신고제도를 보완해 재산의 취득경위와 소득원까지를 밝히도록 하고 공직자윤리위원회의 전문성과 독립성을 높여 역할과 위상을 강화해야 함. 다만 대통령, 장관, 국회의원 등의 고위공직자와 경제관련공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적·사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재하며 이들에 대해서는 개정안처럼 '주식에 대한 백지신탁'제도를 도입해야 할 것임.

□ 공직자의 이해충돌해소 제도 도입의 원칙 및 방향 

1. 공직자 이해충돌 방지를 위한 전면적 제도의 도입

○ 공직자윤리법의 기본목적은 공직윤리확보를 위한 중요한 전제조건인 공직자의 이해충돌문제에 대한 효율적 규제이어야 할 것임. 그럼에도 현행 공직자윤리법은 이와 관련된 내용을 제대로 담지 못하고 있음. 오히려 대통령령인 공무원행동강령에는 미약하나마 “이해관계 직무의 회피”, “직무관련 정보를 이용한 거래제한” 등을 규정하고 있으나, 정작 공직윤리에 관한 일반법이라 볼 수 있는 공직자윤리법에는 이같은 규정이 없음

○ 따라서 공직자윤리법에 공직자의 재정적, 비재정적(직무상) 이해충돌을 방지할 일반규정을 마련하고 만약 이해충돌이 발생할 경우 ‘직위의 사퇴’, ‘재산의 매각’, ‘백지위임신탁’ 등의 이해충돌해소 방법까지를 정하는 구체적이고 전면적인 입법이 이뤄져야 함. 즉 ▷이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분, ▷공직자의 회피‧전직 및 당해 직위의 사퇴 ▷기타 이해충돌을 해소하기 위해 적절한 조치 등에 대한 규정을 법률로 정할 필요가 있음 

○ 하지만 행자부 개정안의 핵심 내용인 ‘백지신탁제도’는 재정적 이해충돌 해소를 위한 방법의 하나에 불과하다는 점에서 여타의 다

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른 재산 혹은 직무상 발생하는 이해충돌에 대해서는 이를 규제할 수 없음. 실제 이해충돌이 발생하는 재산은 주식에 한정되지 않으며, 부동산, 유가증권 등 공직자의 모든 재산에서 발생할 수 있으며 나아가 재산이외의 겸직, 전직, 영리추구행위 등에서도 직무상 이해충돌이 발생함. 

○ 이러한 상황에서 재산, 특히 주식과 관련한 이해충돌 해소방안만을 마련하는 것은 매우 일면적이고 편의적인 접근임. 개정안이 추구하는 법이익인 ‘이해충돌 해소를 통한 공직신뢰 확보 및 공직 부패예방’의 취지를 충분히 구현하기 위해서는 보다 광범위하고 근본적인 이해충돌방지 제도의 도입과 시행이 요구됨. 따라서 이해충돌 해소를 위한 전반적 규정을 마련하고 그 중 하나로서 백지신탁 제도를 두는 것이 바람직할 것임. 

○ 다만 대통령, 장관, 국회의원 등 고위공직자와 경제부처공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적‧사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재함. 개정안의 주요내용인 ‘주식에 대한 백지신탁’제도는 이같은 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것임. 하지만 개정안은 백지신탁의무자, 재산범위 등에 있어서도 여전히 미흡함 

○ 또한 국회의원의 경우 현재 겸직이 원칙적으로 금지되나 실제로는 허용되고 있어 공직 수행의 공정성을 현저히 저해하고 있는 형편임. 국회의원의 겸직 금지 등과 같은 이해충돌 규제 조항은 관련법률의 개정이 수반되어야 하지만 적어도 공직윤리의 기본법인 공직자윤리법에 “직무상 이해충돌”을 방지할 수 있는 법률적 근거를 마련해야 함. 

2. 재산등록 및 공개제도의 강화

○ 공직자의 재정적 이해충돌을 판단하는 기준은 재산과 직무사이의 

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연관성(직무관련성)에 있음. 직무관련성 여부를 적정하게 심사하고 판단하기 위해서는 공직자가 보유한 재산에 관한 구체적이고 세세한 정보가 등록되고 공개되어야 함. 하지만 현재 재산등록제도는 소득원 등을 밝히지 않아 직무관련성에 대한 판단을 하기 어려우며  재산형성의 적법성도 파악할 수 없어 재산의 과다(過多)만을 문제 삼게 되고 결국 제도의 취지를 왜곡함. 따라서 등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등의 등록을 의무화해 재산등록내용이 이해충돌 심사를 위한 충분하고도 완전한 정보로서 기능하도록 해야 함. 

○ 특히 주식의 경우 재산변동내역 신고시기의 보유현황만을 보고함으로써 신고이전의 주식거래 내역은 파악할 수 없어 직무와 연관된 주식을 보유했거나 이를 통한 재산증식여부를 감시하지 못함. 따라서 주식거래내역까지를 공개하도록 해야 함. 또한 고지거부권은 고위공직자의 고의적인 재산 은닉의 수단으로 악용될 소지가 크고, 친인척 등을 통한 재산관리 및 축적이라는 한국적 현실을 고려할 때 직계존비속의 고지거부권 역시 폐지되어야 함. 

○ 나아가 5년주기로 재산을 재등록하도록 해야 함, 5년이 경과하면 재등록하도록 한 것은 부동산의 경우 물가상승과 부동산가격 상승으로 가격변동이 큰 상황에서 공직자의 정확한 재산파악을 위한 것임. 이는 공직자가 직무상 재량권, 혹은 정보를 이용해 자신의 재산가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 경우를 판단하기 위한 것임.

3. 공직자윤리위원회의 심사 기능 강화 

○ 이해충돌을 심사하고 이를 규제하기 위한 법 개정의 목적을 충분히 실현하기 위해서는 공직자윤리위원회의 기능이 강화되어야 함. 개정안은 모든 공직자의 보유재산과 관련한 구체적 직무관련성에 대해 공직자윤리위원회가 사후적, 개별적 심사를 통해 이해충돌 

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여부를 심사하는 것이 아닌 포괄적 직무관련성이 인정되는 특정직급이상의 공직자가 보유한 주식만을 규제의 대상으로 하고 있는 사전적 규제 방식이라는 점에서 공직자윤리위원회의 역할과 위상강화에 대해 논하지 않고 있음 

○ 새롭게 이해충돌 심사 및 해소와 관련한 권한이 부여되는 것 외에도 전정부적이고 체계적인 윤리관리체계의 구축과 운영을 위해서도 권한이 형식에 머무는 것이 아니라 실질적으로 활용되어야 하며 이를 위해 현행 조직과 인력에 대한 대폭적인 충원이 요구됨. 그리고 공직자윤리위원의 선임과 관련하여, 위원 구성의 독립성과 전문성을 확보할 수 있도록, 위원구성에 있어서 민간부문 인사들로 구성하도록 하며, 자격요건에 있어서도 최소한의 전문성 확보가 가능하도록 구체적인 요건들이 규정되어야 함 

□ 개정안의 구체적 쟁점에 대한 의견 

1) 백지신탁 의무자의 범위

○ 개정안은 백지신탁의무자의 범위를 재산공개대상자로 한정하고 있음. 재산공개대상자인 고위공직자는 자신의 현직무와 직접 관련되지 않은 정책사안이라도 정보를 얻고 실질적 영향력을 행사할 가능성이 있다는 점에서 포괄적 직무관련성을 인정해  특정금액(1억원) 이상의 주식을 보유하고 있을 경우 주식을 매각 혹은 신탁하도록 하도록 하고 있음 공개대상자의 경우 그 지위상 주식과 직무사이에 포괄적 직무관련성이 인정된다는 점에서 이를 사전적으로 규제할 충분한 근거가 있다고 할 것임. 

○ 그리고 백지신탁 의무자의 범위를 재산공개대상자로 제한한 것은 비록 제도 도입 및 운영상의 용이성을 확보하기 위한 것이지만, 비공개대상자의 직무관련 주식보유시 이해충돌을 방지할 수 없게 되며, 법적용 대상자간의 형평성 문제를 야기할 수 있음. 특히 경제

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부처 관련 공직자는 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있다는 점에서 비경제부처 고위직보다 이해충돌의 가능성이 높음에도 불구하고 이를 규제할 수 없는 문제가 발생. 따라서 비록 하위직이라 할지라도 직무의 특성상 이해충돌 가능성이 높은 경제부처 관련 공직자 역시 주식보유 및 거래와 관련한 사전규제가 요구됨. 

○ 결국 포괄적 직무관련성이 인정되는 범위 내에서 일정직급 혹은 직위별로 주식보유 및 거래와 관련해 백지신탁 등의 제도를 도입함으로써 사전적 규제를 하는 것과 함께(표1. 적용대상별 주식투자 규제 상세안) 여기에서 제외되는 공직자라 할지라도 보유재산과 직무간에 이해충돌이 발생할 경우 공직자윤리위원회의 심사를 통해 적절한 이해충돌 해소 조치가 취해지도록 해야 함. 

○ 한편 현행 재산등록제도의 연장선에서 백지신탁을 공직자 본인뿐만 아니라 배우자, 직계존비속까지 대상으로 하고 있는 것은 타당하다고 판단함.

2) 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위에 대하여 

○ 개정안은 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위를 주식에 한정하고 있음. 부동산과 채권 등을 제외한 이유는 주식에 비해 이해충돌의 발생가능성이 낮다는 것과 매각의 어려움 등을 들고 있음. 

○ 그러나 부동산과 채권 등의 재산 역시 이해충돌이 발생할 수 있다는 점에서 이해충돌 해소의 본질적 예외로 할 이유는 없음. 현실에 있어서도 부동산 관련 정책결정에 있어 관련공직자들의 이해관계가 맞물려 있다는 국민들의 의혹과 불신이 높아 정책결정의 공정성에 대한 시비가 일고 있음.

○ 뿐만 아니라 비록 재산심사를 통해 공직자가 부동산 투기혐의가 있음을 사후적으로 밝혀낸다 할지라도 위법성이 없는 한 이를 규제할 수 없음. 이같은 허점을 극복하기 위해서는 부동산과 채권 

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등 여타의 재산에 대해서도 이해충돌 방지를 위한 제도를 둬야 함. 한편 부동산의 경우 신탁의 어려움과 같은 문제가 존재하지만 개정안이 이해충돌 해소의 방법을 백지신탁에 한정하고 있기 때문에 발생하는 것으로 신탁이 어렵다면 직무를 회피하도록 해야 함 . 

○ 백지신탁의 적용대상이 되는 주식의 대상범위는 상장주식뿐만 아니라 비상장주식, 스톡옵션까지를 포함해야 할 것임. 권리행사가 가능한 스톡옵션은 주식으로 전환해 이를 백지신탁하거나 매각하도록 하며, 권리를 행사할 수 없다면 이를 포기하거나 직무를 회피하도록 할 수 있을 것임. 

3)신탁의 대상이 되는 재산의 가액 

○ 원칙적으로 이해충돌이 발생하는 재산은 재산의 과다에 관계없이 해소되어야 함, 그럼에도 수탁자인 금융회사의 관리비용과 이윤동기 등을 고려할 필요가 있음. 다만 현재 정부가 고려하고 있는 1억원은 실효성을 담보하기 어려우며 1000달러 이상의 재산을 신고토록 하고 있는 미국에 비춰 봐도 지나치게 높은 금액임. 따라서 1000만원을 초과하지 않는 가액내에서 백지신탁제도를 운용하도록 해야 함. 

□ 백지신탁제도 도입에 따른 쟁점 

○ 공직자윤리법개정안의 입법예고 이후 백지신탁제도 도입과 관련한 여러 사회적 논란이 제기되어 옴. 이에 참여연대는 이해충돌 해소를 위한 제도 도입에 적극 찬성하는 관점에서 이와 관련한 참여연대의 입장과 원칙을 밝혀 이후 법 제정과정에 반영하도록 하고자 함 

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1) 직무관련성에 대한 판단기준 부재에 대해 

○ 이와 관련한 쟁점은 모든 주식을 신탁하게 하는 것이 과잉금지 원칙에 위배될 우려가 있다는 것임. 이 때문에 개정안은 백지신탁의무자를 재산공개대상자로 한정하고 있음. 

○ 이해충돌은 공직자의 재산과 직무사이에 직무관련성이 있는 경우에 발생하는 것임. 직무관련성은 직위분류제가 확립되지 않은 현조직체계상 일률적인 판단기준을 두기 어려움. 이는 직무분석, 직위분류 등에 대한 체계적 분석을 하지 못한 우리 공직사회의 후진성을 드러내는 것이지만 이것이 직무관련성에 대한 판단을 전혀 불가능하게 하는 것은 아님. 외국의 입법례를 보더라도 직무관련성에 대한 판단은 이를 심사하는 기관 -  우리의 경우 공직자윤리위원회가 이에 해당 함  -  이 재량권을 가지고  판단토록 하고 있음. 

○ 이미 시행되고 있는 공직자윤리법의 ‘퇴직후취업제한’ 규정 역시 직무관련성에 대해 법률은 일반규정만을 두고 시행령으로 직무관련범위의 가이드라인을 제시하고 개별적 취업승인 요청이 올 경우 사안별 직무관련성에 대한 구체적인 판단은 해당기관의 장이 재량권을 갖고 행하고 있음. (실제 제도 운영에 있어 해당기관의 장이 직무관련성의 범위를 지나치게 협소하게 해석해 광범위하게 취업을 허용하는 문제는 공직자윤리위원회가 해당기관장의 재량권 남용을 감독하거나 직접 판단할 수 있도록 함으로 개선될 수 있을 것임) 

○ 따라서 기본적으로 재산등록대상자 모두의 재산과 직무사이의 이해충돌 여부를 공직자윤리위원회가 심사하고 이를 규제하도록 하고 다만, 포괄적 직무관련성이 있는 재산공개대상자의 경우는 사전적으로 법률로 주식에 대한 보유 및 거래를 금지하도록 해야 함. 

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2) 국회의원의 경영권의 문제

○ 국회의원 등 기업지분을 보유한 공직자의 경우 백지신탁을 강제할 경우 경영권 방어의 문제가 야기된다는 점

○ 원칙적으로 이해충돌 제도의 취지는 경제권력과 정치권력을 동시에 소유하지 않아야 한다는 것임. 실제 정부 고위직이 보유한 주식을 통제자산으로 분류해 매각하거나 백지신탁하도록 하고 있는 캐나다의 폴 마틴 수상의 경우 취임당시 상선회사를 소유한 것이 문제가 되자 회사 소유권을 자신의 아들에게 물려준 바 있음. 

○ 그러나 국회의원 상당수가 각종 기업체의 소유주들인 한국적 정치현실을 고려할 때 주식의 매각 혹은 사퇴를 일방적으로 강제하는 것은 현실적 어려움이 있지만 이 경우라 할지라도 이해충돌은 어떤 방식으로든 해소되어야함. 이를 위한 방안으로 관련 직무의 회피, 백지운영계약 등이 제시될 수 있을 것임. 그리고 이 법의 도입 이전에 당선된 국회의원에 경우에는 직무회피와 경제상임위 배제를 전제로 주식 보유를 예외적으로 인정할 수 있음. 

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※ <표 1> 공직자윤리법 개정 관련 쟁점 비교

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※ <표 2> 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교

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※ <표 3> 참여연대 적용대상별 주식보유 및 투자 규제 상세표

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